律师代理某管委会参与宁夏某矿业公司诉国土局、管委会建设用地土地使用权出让合同纠纷案

2010年，宁夏某矿业有限公司(以下简称矿业公司)分别拥有宝湖西路以南使用权面积163754.73平方米(银国用(2010)第1085号)及位于西夏区银川经济技术开发区大元铁路专用线以西、宝湖西路以南使用权面积133420.88平方米(银国用(2009)813213号)的两宗国有建设用地土地使用权，并与A市国土资源局(以下简称国土局)签订《国有建设用地使用权出让合同》，两宗土地使用权出让价款共计74890000元。其后矿业公司向B管理委员会(以下简称管委会)缴纳了两宗土地的土地出让金、契税、印花税等所有费用并办理了土地使用权证。

项目开工建设后，矿业公司投资建设了部分厂房。2015年，A市人民政府作出《关于收回矿业公司土地使用权的决定》，决定收回上述两宗土地。2015年11月10日，矿业公司与国土局签订《收回土地使用权意向协议书》两份，主要内容为：“国土局收回矿业公司使用的两宗土地使用权，土地出让金及土地前期投入费用由管委会审核后签订收回土地协议并退还损失及费用，国土局协调管委会及时支付退还费用，协议签订后视为矿业公司已同意将该土地使用权退回国土局，并在本意向协议签订后5日内，退还国有土地使用证。”协议签订后，矿业公司向国土局退还了土地使用权证。但国土局和管委会一直未向矿业公司退还土地出让金等费用，也未审核并支付相关损失。

2016年，矿业公司向宁夏回族自治区高级人民法院提起民事诉讼，要求国土局、管委会履行《收回土地使用权意向协议书》，向矿业公司退还土地出让金7489万元、支付损失58582667元、利息4493400元，合计133472667元。

北京市盈科(银川)律师事务所郭昌亮、赵恩慧律师作为被告管委会的代理人参加了诉讼。

代理人通过分析，确定的基本代理思路为：

1、从诉讼程序及案件性质入手，主张该案系行政诉讼案件，不属于民事诉讼案件受理范围。

矿业公司起诉的依据是《收回土地使用权意向协议书》，但该协议是国土局为了执行A市人民政府作出的《关于收回宁夏某矿业有限公司土地使用权的决定》签订的。收回土地使用权属于行政行为，该协议属于对收回土地这一行政决定的具体落实，亦是收回土地这一行政行为的一部分，属于行政协议。因此，矿业公司依据《收回土地使用权意向协议书》提起民事诉讼属于程序错误。

2、从《收回土地使用权意向协议书》的签订主体入手，主张管委会不是协议主体，该协议对管委会无约束力。

《收回土地使用权意向协议书》系矿业公司与国土局签订，管委会不是合同主体。且矿业公司与国土局在签订《收回土地使用权意向协议书》时管委会并不知情，管委会也未对该协议进行确认。所以，《收回土地使用权意向协议书》对管委会没有约束力。

3、从是否存在因管委会原因影响项目施工入手，主张不存在管线及水并影响项目施工的情况。

矿业公司在诉状中陈述其在开工后才发现地下埋设管线、水井，从而导致无法继续建设。对此，代理人收集了大量证据证明如下事实：《矿业公司在项目开工前的选址阶段便知道地下管线及水井的存在，项目规划设计也是在充分考虑这些因素的情况下作出的，且经与管线及水井的维护单位沟通，已采取了一定的保护措施，根本不影响项目的正常建设。而且，矿业公司建设厂房的行为也恰恰说明了地下管线对其施工并无影响。所以，根本不存在因管线及水井的存在而影响矿业公司开工建设的情况。

4、从收回土地的原因入手，主张A市人民政府收回土地的原因是矿业公司将土地闲置，矿业公司无权据此要求退还土地出让金、赔偿损失。

代理人积极搜集了大量证据，证明因矿业公司自身原因造成项目建设迟缓、土地闲置。其中包括国土局和管委会要求矿业公司尽快组织施工，否则A市人民政府将无偿收回闲置土地并收缴土地闲置费的函告以及载明因矿业公司自身原因造成项目用地闲置满两年的《A市国土资源局关于闲置土地清理处置意见的函》(银国土资函【2015】 26号)。

宁夏回族自治区高级人民法院作出民事裁定书，裁定驳回矿业公司的起诉。

法院在判决书中认为《收回土地使用权意向协议书》是国土局为了执行行政决定而与矿业公司签订的，管委会并未盖章，未形成最终的解决方案。行政机关收回土地使用权属于行政行为，为落实该协议而签订的协议应当为行政协议，不是民事协议。矿业公司认为管委会不履行该协议应提起行政诉讼，而不是民事诉讼。

1、充分重视

本案涉及的标的额过亿，且两被告均是政府机关，一旦矿业公司诉讼请求得到支持，势必对管委会和国土局造成不良的社会影响及政治影响，代理人及管委会领导非常重视该案。

2、确定正确的诉讼方案

矿业公司是按照民事案件起诉并立案，作为代理人既要从程序方面考虑，即本案是否属于民事案件受理范围，同时也要积极收集相关证据，从实体方面进行抗辩。为了协助法院查明本案的焦点事实，即矿业公司所述因管委会的过错导致其无法建设，并最终导致土地被收回是否属实。代理律师本着严谨的态度，收集了四组三十份证据，包括矿业公司项目立项及用地方面的证据、该公司在项目用地初期已明知厂区选址内存在管线及水井，且设计时已合理规避，规划已经批准，管线及水井不影响矿业公司施工建设的证据、管委会向矿业公司支付5504.7万元扶持资金的证据以及矿业公司未按约定进行建设的证据。这些证据形成证据链，充分证明了矿业公司诉状中陈述的关于项目停建是因为管委会的过错造成与事实不符。

3、正确处理与另一被告的关系

在应诉过程中，被告之间既要互相配合，也要针对各自的行为及应承担的法律责任，根据事实进行区别性答辩和质证。

例如：对于国土局提供的收回土地的相关证据，管委会代理人便予以认可。但对于《收回土地使用权意向协议书》，虽然土地局予以认可，并认为应由管委会进行解决后续补偿问题，但我们作为管委会的代理人对该协议并不认可，认为管委会没有在该协议上盖章，对管委会没有约束力，且协议中的部分表述与事实不符。

4、善于运用最高人民法院法官的裁判观点与案件主审法官进行沟通

本案庭审结束后判决作出前，最高人民法院的杨科雄法官在《人民法院报》发表了一篇题为《国有土地使用权出让合同是民事合同还是行政协议?》的文章，文中认为国有土地使用权出让合同由行政法调整，纳入行政诉讼受案范围比较适宜。本案矿业公司恰是基于土地使用权出让合同得到的土地，又因为其闲置土地超过两年，被银川市人民政府作为闲置土地依法收回后，国土局与矿业公司签订了一份《收回土地使用权意向协议书》。因《土地使用权出让合同》属于行政协议，《收回土地使用权意向协议书》也应属于行政协议。所以，本案应按照行政诉讼程序受理比较妥当。于是我们便将《人民法院报》上的相关文章打印后送给了合议庭成员，并与主审法官进行了沟通、交流，后法院裁定驳回矿业公司的起诉。

通过代理本案，我们认为代理案件时选择何种诉讼程序很重要。如果将应按照行政诉讼审理的案件作为民事诉讼立案，就存在被驳回起诉的风险。