律师代理某县人民政府参与某县某社区某组诉政府颁发国有土地使用证行政诉讼案

1976年至1979年间，位于某县某镇陆兴路的三宗集体土地经政府批准征用，原某镇某队的征地补偿款也已支付，被告广西某县人民政府也于1978、1987、1989年作出同意征用或补办征用手续的批复，涉案土地已由原集体土地转为国有土地，原土地使用者某县经济委员会等三家单位也于1989年申请办理了国有土地使用权初始登记，取得了三本国有土地使用证。2015年10月间，涉案土地列入某县陆兴片区棚户区拆迁改造范围，根据改造要求上述国有建设用地要整合成块办证，经政府批准收回原土地使用者的使用权后，剔除铁路规划线控制线占用面积448.83㎡，剩余的4733.88㎡由某县经济贸易局使用，某县人民政府因此向该局颁发了陆国用（2015）0431号国有土地使用证。在棚户区拆迁改造期间，原告某县某镇新洲社区某组（即原某镇某队）向法院对县政府提起行政诉讼，以“四固定”时期县农业局所绘图纸作为权属依据，请求依法撤销陆国用（2015）0431号国有土地使用证。

本案主要争议焦点是：原告是否属于涉案土地的原权利人或利害关系人。如原告符合诉讼主体资格，变更登记的涉案土地证的权属来源是否清楚合法。颁证行为所涉及的颁证程序和适用法律方面是否具备合法性。

作为县政府常年法律顾问，接受县政府的委托代理诉讼，代理律师提出以下代理意见。

一、本案原告不具备行政诉讼的主体资格。

涉案国有土地位于某县某镇陆兴路，登记面积为4733.88㎡。上述国有土地最初于1976年至1979年征用，于1989年办理了三宗国有土地使用权初始登记，宗地一的土地证号为陆国用（89）字第0009号，补办征用土地手续的征地批文是陆政征字（1987）第82号，用地面积为2951.37㎡，土地使用者为某县经济委员会，宗地二的土地证号为陆国用（89）字第0019号，征地批文是陆革发（78）205号，用地面积为868.76㎡，土地使用者为某县乡镇企业供销公司，宗地三的土地证号为陆国用（89）字第0558号，补办征用土地手续的征地批文是陆政征发字（1989）第40号，用地面积为1502.12㎡，土地使用者为某县乡镇企业管理局。1995年8月，经政府批准，某县乡镇企业供销公司将其国有土地使用权118.40㎡转让给某县农村信用合作联社营业部使用，双方依法办理了变更登记手续，变更登记后的土地证号为陆国用（95）字第0019-1号和陆国用（95）字第0019-2号。2013年11月20日，某县农村信用合作联社将其上述国有土地使用权转让给林某使用，双方依法办理了变更登记手续，变更登记后的土地证号为陆国用（2014）第0235号，经重新测绘登记面积为116.89㎡。在机构改革后，原某县经济委员会、某县乡镇企业管理局并入第三人某县经济贸易局，原某县乡镇企业供销公司成为该局下属企业（在改制后该公司已注销），因该局遗失了陆国用（89）字第0019号和陆国用（89）字第0558号土地证，经依法申请补发，县政府向第三人颁发了陆国用（2015）第0316号和陆国用（2015）第0393号国有土地使用证。2015年10月，涉案国有土地列入某县陆兴片区棚户区拆迁改造范围，林某名下的国有土地使用权由政府收回安排给第三人某县经济贸易局使用，该局于2015年11月19日提出申请，要求将上述四块国有建设用地整合成块办证，经依法批准后，剔除铁路规划线控制线占用面积448.83㎡，涉案国有土地的剩余面积为4733.88㎡，县政府向第三人颁发了陆国用[2015]0431号国有土地使用证。因此，原告既不是本案行政行为的相对人，也不是利害关系人，根本不具备本案行政诉讼的主体资格。

二、原告诉称涉案国有土地原为该组的集体土地，并以“四固定”时县农业局所绘图纸作为权属依据，其所提供的依据不能证明其具备行政诉讼的主体资格。

如前所述，涉案国有土地是在1976年至1979年征用，并在1978、1987、1989年办理了征用或补办征用的手续，于1989年办理了国有土地使用权初始登记，原集体土地已转为国有土地，因此，即使原告能够提供四固定时的土地权属凭证，也只能证实涉案国有土地原为集体土地，不能证实涉案国有土地现仍为集体土地，故其所提供的依据不能证明其具备行政诉讼的主体资格。

三、本案应当依法裁定驳回原告的起诉。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）款规定：“提起行政诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。由于原告不是本案土地登记的相对人，其与该行政行为也没有法律上的利害关系，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号文）第三条第（一）款的规定，已经立案的，有不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定情形的，应当裁定驳回起诉。因此，本案应当依法裁定驳回原告的起诉。

四、从行政诉讼时效而言，如果认定原告具备行政诉讼主体资格，其起诉已超过20年的诉讼时效，应当驳回其起诉。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据前述司法解释第一款的规定，被答辩人的起诉期限是从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，原告的集体土地于1976年至1979年征用，其诉状中也承认在1988年左右知道县政府补办了征用手续，虽然本案被诉的颁证时间是在2015年12月14日，但此次颁证不是初始登记而是变更登记，此次颁证的依据是原初始登记的三宗国有土地后来变更为四宗，之后又由四宗合并为一宗，如果对集体土地被征用后的颁证行为不服，原告应当在2009年12月9日和10日前起诉，但其直到2016年3月4日才起诉，显然已超过20年的行政诉讼时效，故本案应当裁定驳回其起诉。

综上所述，原告既不是本案行政行为的相对人，也不是其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，其根本不具备行政诉讼的主体资格，本案应当依法裁定驳回原告的起诉，如果认定原告具备行政诉讼主体资格，因其起诉已超过20年的诉讼时效，本案也应当以其超过行政诉讼时效为由驳回其起诉。

驳回原告某县某镇新洲社区某组的起诉。

法院认为，变更登记的涉案土地证，其权属来源于县政府在不同时期分别颁发给县经济贸易局等原土地使用者的四本国有土地使用证，后因涉案土地列入棚户区改造工程范围内，经协调最后注销上述四本国有土地使用证，将所登记的四宗土地合并为一宗土地，登记在被诉土地证内，使用权人为县经济贸易局，原告是否属于被注销的四本土地证分别登记的原权利人或利害关系人，此事实尚未清楚，原告请求撤销被诉土地证实质上是否认上述四本国有土地使用证的法律登记效力，而原告并非上述四本土地证的原权利人或利害关系人，即使原告是涉案土地的原权利人或利害关系人，与颁发被诉土地证的行政行为亦无利害关系，不属于法律规定的可以提起本案行政诉讼的适格主体，不能以原告的名义提起本案行政诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号文）第三条第一款第（一）项的规定，驳回原告某县某镇新洲社区某组的起诉。

本案表面上涉及对政府颁发土地证的行政行为不服，实质上是对早已完成的征地行政行为不服，原告起诉请求撤销涉案的变更登记土地证，实质上是否认变更登记前四本国有土地使用证的法律登记效力，由于原告不属于法律规定的可以提起本案行政诉讼的适格主体，不能以原告的名义提起本案行政诉讼，其被裁定驳回起诉是必然的。

在当前“民告官”的热潮中，由于立案受理的门槛过低，造成大量行政诉讼案件激增，行政机关疲于应诉，而原告诉讼成本只有50元，即使败诉也不承担任何法律责任，建议司法机关适当提高行政诉讼案件立案受理的门槛，对败诉者的法律责任加以明确。