律师代理某银行支行诉某市人民政府、哈尔滨某实业公司撤销行政登记行政诉讼案

因第三人哈尔滨XX有限责任公司(下称“XX公司”)对XX银行XX支行（下称“XX支行”）欠款，经XX支行起诉之后胜诉。在执行阶段，2004年8月17日，由黑龙江省高级人民法院作出了(2004)黑法执字第6号《执行裁定书》，裁定将XX公司名下的国有土地转移给XX支行所有，土地使用证号为哈国用(1999 )字第13399号;地号为5-12-12-219;土地使用权面积为69720平方米。鉴于裁定书即时生效，省高院裁定书同时解除了此前XX支行对该幅土地的查封。2004年11月1日，XX支行与XX公司签署了《交接书》和《接收书》实际交接了裁定项下的不动产，XX公司亦将13399号《土地使用证》交付给了XX支行。此后，省高院终结了本次的执行程序，XX支行自此成为该块土地实际使用权人。

但是，2006年11月22日，XX公司谎称原有的13399号《土地使用证》丢失，经在《哈尔滨日报》刊登证书丢失公告之后，重新又在XX市人民政府处申请领取了哈国用(2007)字第14301号《国有土地使用证》，地号改为5-12-12-219-1，土地使用权面积仍为原来的69720平方米，同时，XX市人民政府还废止了XX支行手中持有的13399号《土地使用证》。2008年3月28日，XX公司将14301号《国有土地使用证》又申请XX市人民政府变更为三个单独的《国有土地使用证》，分别为:第一、哈国用（2008)字第30708号，地号为5一12-12-219-2，宗地面积5416.70平方米;第二、哈国用(2008)字第30709号，地号为5-12-12-219-3，宗地面积63918.70平方米;第三、哈国用(2008)字第30712号，地号为5-12-12-219-4，宗地面积3 84.60平方米。2009年6月24日，XX公司后办理的30709号《国有土地使用证》被XX林业法院在执行程序被查封，鉴于XX支行已经通过省高院的《执行裁定书》取得了该证书对应的土地实物，先后提出了执行异议申请和执行异议诉讼，该诉讼经XX林业法院及黑龙江省林区中级法院两审审理后，虽然案件查明了XX公司虚假挂失原有土地证书并违法办理了新的证书，但仍然终审判决驳回了XX支行的执行异议，理由为:“XX公司将案涉土地重新办理登记后，案涉土地在权属登记、财产现状上已经与（2004)黑法执字第6号执行裁定的确认不同。由于国土资源部门也是法律规定的政府合法登记机关，法院在民事诉讼程序中，不能撤销政府的行政登记”。由此可见，由于XX市人民政府未能尽到审慎的审查义务，仅仅凭借XX公司的一份报纸公告便注销了XX支行持有的13399号《土地使用证》，并导致己经由省高院裁定执行给XX支行的土地被他人再次查封和强制执行。依据我国《土地管理法》第十一条的规定:“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，本案中的土地使用证由XX市人民政府颁发并加盖了印章;另据我国《行政诉讼法》第70条之规定，XX市人民政府违法颁发证书的具体行政行为属于“主要证据不足”及“明显不当”，依法应当予以撤销，故其为适格被告;另据我国《行政诉讼法》第70条之规定，XX市人民政府违法颁发证书的具体行政行为属于“主要证据不足”及“明显不当”，依法应当予以撤销。

一审法院以XX支行主体不适格和起诉超出起诉期限为由驳回了XX支行的起诉，XX支行上诉至黑龙江省高级人民法院，黑龙江省高级人民法院作出（2018）黑行终44号行政裁决书，撤销了一审裁定，指令由哈尔滨市中级人民法院继续审理。

本案主要争议焦点为：XX支行主体资格是否适格和起诉是否超出起诉期限的问题。

本人作为XX支行委托代理人，代理意见具体归纳如下：

一、XX支行与本案具有法律上的利害关系，依法应当具有本案原告的主体资格。

黑龙江省高院的（2004）黑法执字第6号《执行裁定书》系司法行为，该裁定已经将涉案的土地证书项下的土地裁定给了XX支行，除非经过法定程序予以撤销，否则该裁定的法律效力不应被否认。因此，对于法院已经裁定给XX支行的土地颁发新的、与原有证书不一致的新证书行为，显然与XX支行具有法律上的利害关系，按照《行政诉讼法司法解释》第十三条第四款规定，XX支行属于“与撤销或变更具体行政行为有法律上利害关系的”当事人，享有行政法上的诉权。本案中XX支行起诉享有诉权系因为在裁定给XX支行的土地上重新颁发了与XX支行手中持有的证书不一致（这也是林业中院终审判决书中给出的理由），而同一幅地块上只能颁发一份合法的证书！

据此，原审裁定否认了XX支行与本案法律上的利害关系，其实质是否认了（2004）黑法执字第6号《执行裁定书》作为生效法律文书的效力，这一认定显然是没有法律依据的，属于错误认定。

二、承认XX支行具有合法的原告资格，与林区法院作出的两份民事判决书并不发生冲突。

原审裁定认为，“虽然XX支行本次诉讼和之前执行异议之诉的诉讼请求不一致，但两次诉讼所要解决的实质问题是一致的，都是为了确认自己是争议土地的真正使用权人，受前述生效民事判决的羁束，本院无法确认XX支行系争议土地使用权人”。对于这种认定，XX支行认为，该段表述显然是错误解读了XX支行的诉讼请求。在本案中，XX支行仅是因为本身与颁发新的土地使用权证这一具体行政行为具有法律上的利害关系，且该颁证行为依据的事实确实错误，因此应当予以撤销。至于XX支行是否为该幅土地的实际使用权人，依然由法院的民事判决程序予以解决。即便是林区中院做出的民事判决书中，也没有否认XX支行作为该幅土地实际使用权人的身份（既未否认，也未确认），仅仅是因为颁证行为属于具体行政行为而驳回了XX支行的诉请。

因此，在行政诉讼中，XX支行仅是因为颁证行为“依据的事实不足”和“明显不当”（《行政诉讼法》第70条的明确规定），要求撤销违法颁发的证书，并未要求行政判决确认XX支行的实体权利，与林区中院的民事判决根本不存在任何的矛盾。

三、XX支行本次起诉并未超出起诉期限。

（一）本案起诉的标的为土地类不动产，应当适用最长20年的法律规定。

《行政诉讼法》第46条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”因本案案涉标的为土地，因此属于适用最长起诉期限为20年的规定。本案XX支行起诉之时，距XX市人民政府做出具体行政行为（违法颁发新的土地证）时间为11年（XX市人民政府于2006年违法颁发的土地证书，2008年又将新的土地证书分解为三个土地证书），这一时间段并未超过20年。另外，在XX支行取得二审民事判决书之后6个月内，及时提起了行政诉讼，这一起诉符合法律规定的起诉期限。

（二）XX支行提起行政诉时讼未超出法律规定的起诉期限，法院应当依法支持XX支行的上诉请求。

首先，本案的情形应当适用《行政诉讼法》第48条第一款的规定，即“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。根据这一法律规定可见，适用该条法律规定的情形分为两种情况：第一，存在不可抗力的情形；第二，其他不属于其自身原因的情形。虽然对于第二中情形法律没有做出进一步的明确，但是根据我国《行政诉讼法》的立法本意以及司法实践可见，诉讼中应当尽可能地保证当事人的诉权，充分利用好法院审理这一最后一道司法保障！由于该法律规定明确排除了不可抗力的情形，那么显然“不属于其自身原因”的情况就要根据案件的实际情况予以判断。

根据最高院网站刊登于2016年1月20日《行政诉讼最长期限的理解与适用》一文的观点，明确了“其他不属于自身原因”的集中具体情况，其中第三种情况为：“因行政机关或司法机关的因素造成起诉人起诉超过期限的情况”，具体是指：行政机关不履行告知、送达义务或者隐瞒实情，司法机关的诉讼活动耽误了起诉人的起诉期限等情况。本案的情形恰恰是属于这一情形！正如XX支行所言，当时由于民事案件审理确认的是土地使用权人的实体权利问题，一旦在该民事案件得以胜诉，则XX市人民政府违法颁发的土地证书当然失去法律效力，XX支行完全可以依据生效的民事判决书办理土地权属的登记。但是，在民事案件的审理过程中，XX支行无法预知该程序竟然耗时四年的时间！且民事案件的主审法官（经过了两级法院的审理）均没有向XX支行行使释明权（应当提起行政诉讼），没有告知民事案件的审理结果将会受到行政行为的羁束！同时，经历了二审的民事案件中，法院应当依据《最高院关于加强司法建议工作的意见》法（2012）74号第二点第7条（8）（9）（10）款的规定，依法向国土管理部门提出司法建议，建议其撤销明显违法颁发的土地证书。（具体《意见》内容为：“7、对审判执行工作中发现的下列问题，人民法院可以向相关党政机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织提出司法建议，必要时可以抄送该单位的上级机关或者主管部门:（8）发现违法犯罪行为，需要有关单位对其依法进行处理的；(9)诉讼程序结束后，当事人之间的纠纷尚未彻底解决，或者有其他问题需要有关部门继续关注的；(10)其他确有必要提出司法建议的情形”）。因为根据本案查明的事实，XX公司编造丢失证书并申请颁发新土地证的行为已经十分清楚且XX公司自己亦承认，在此情况下，依据前述《意见》的规定，完全符合提出司法建议的条件。但是，原审法院并没有依法处理本案，而是在既没有释明我方提起行政诉讼、也没有向土地管理部门提出司法建议的情况下，将错就错，将责任推给了土地管理部门。

其次，根据既有判例，贵院应当支持XX支行的诉讼请求。根据最高院2017年6月13日发布的十大行政诉讼经典案例，其中第三起案例“居泰安物业管理有限公司诉上海市工商行政管理局黄浦分局无主财产上缴财政案”，其中体现了两点审判要旨：第一，虽然该案件的货物质权于2006年移交给了申请人，但申请人对于1999年行政机关的违法拍卖行为仍然保有诉权，且得到了最高院的支持，其起诉期限没有受到六个月的限制；第二，根据被诉行政行为作出时的基础事实，该行为无法被撤销或确认违法，但只要行政机关嗣后发现行政行为有瑕疵，且该瑕疵损害或者可能损害公民、法人或者其他组织的合法权益，行政机关就负有及时加以改正的义务，人民法院就应当视情况判决行政机关为一定的给付。本案中，土地管理部门虽然在办理新的证书时未能发现XX公司虚假申报的情况，但从本案一审立案时开始，XX市人民政府就已经知道了其具体颁证行为完全没有事实依据，依法应当予以主动纠错、立即撤销。但是，由于其没有主动纠错，依据这一经典案例做出的判决结果，人民法院就应当判决撤销其错误的具体行政行为。

（三）XX支行的本次起诉并非属于“睡眠于权利之上”而怠于行使诉权，根本不存在主观拖延的过错。

我们知道，起诉期限的规定宗旨为惩罚那些“睡眠于权利之上”的当事人，可是本案的具体情况系由于民事诉讼在先且程序处理时间过长，而民事案件的审理期限完全不是XX支行可以控制的，在行政诉讼的起诉期限问题上，XX支行根本不存在任何的过错。

况且，依据前述最高院网站文章、十大经典案例对于“不属于当事人自身原因”的情形理解及适用，均已经为本案的法律适用指明了方向，即XX支行的本次起诉在程序和实体上均应得到法院的支持。

综上，XX支行的起诉具有事实和法律依据，应当依法撤销XX市人民政府违法颁发的土地使用权证。

一审法院判决，裁定驳回XX支行的起诉。

二审法院撤销一审法院的裁定，指令XX市中级人民法院继续审理本案。

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，有权提起行政诉讼的XX支行是行政行为相对人或者利害关系人。本案，XX支行是以自己系争议土地实际使用权人的身份提起诉讼，要求撤销XX市政府为XX公司颁发的30709号、30712号土地证。如果XX支行是争议土地使用权人的事实成立，不仅当然具备主体资格，其要求撤销XX公司30709号、30712号土地证的诉讼请求也会得到法院的支持。因此，XX支行是否为争议土地的使用权人，是本案的关键。

XX支行之前提起的执行异议之诉，也是基于其是诉争土地使用权人这一主张而提起，请求确认争议土地使用权(和十三套房屋所有权)归XX支行、判令XX法院解除查封、停止强制执行，但XX支行的诉求并未获得一、二审法院的支持；生效的XX法院〔2015)山林商初字第2号民事判决、黑龙省林区中级人民法院(2015 )黑林民终字第86号民事判决对XX支行是否是争议土地使用权人这一事实的判断和判决结果，对本案的程序和实体处理均有羁束，虽然XX支行本次诉讼和之前执行异议之诉的诉讼请求不一致，但两次诉讼所要解决的实质问题是一致的，都是为了确认自己是争议土地的真正使用权人，受前述生效判决的羁束，该院无法确认XX支行系争议土地使用权人并具备主体资格，更无法从案件实体上支持XX支行的诉求。

另外，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案，XX支行2013年4月提出执行异议时，就应当知道本案被诉具体行政行为，其于2017年9月提起诉讼，已经超过法定起诉期限。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项、第(二)项、第(九)项和第二款之规定，裁定驳回XX支行的起诉。

二审认为，本案被诉行政行为是XX市政府颁发国有土地使用证的行政行为，争议焦点是XX支行是否具有原告主体资格及其起诉是否超过法定起诉期限。关于XX支行的原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，本院(2004 )黑法执字第6号执行裁定第二项的内容为:“将XX公司上述房产和土地以评估价22, 352, 700元抵偿给申请执行人XX支行，并将‘该房产所有权和土地使用权’变更为XX支行”，该裁定确定了XX支行对案涉土地具有使用权。同时，本院(2018)黑民再399号民事判决亦确认了XX支行享有案涉土地使用权。因此，XX支行与XX市政府将案涉土地登记在XX公司名下的行政行为具有法律上的利害关系，其提起本案诉讼，具有原告主体资格。XX支行认为其与本案被诉行政行为具有法律于的利害关系的上诉理由成立。

关于XX支行的起诉是否超过法定起诉期限问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定:“行政机，关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其:自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”根据上述规定，行政机关作出行政行为时未告知诉权或者起诉期限的起诉期限为2年，不属于当事人自身原因耽误起诉期限的时间依法可予以扣除。不属于起诉人自身的原因应当为不可抗力、人身自由受限制等确实不能行使起诉权的情形，或者基于对相关行政机关、司法机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理。经审查，XX市政府对案涉土地作出行政登记行为是在2008年，XX支行称知道该行政行为是在2014年，即便推定该行是在2013年4月提出执行异议时知道该行政行为，在执行异议被驳回后该行随即就案涉土地使用权和十三套房屋所有权提起执行异议之诉，请求确认诉争土地使用权和十三套房屋所有权，判令XX法院解除查封、停止强制执行，该案诉讼结果将是案涉土地权属的合法依据，故该案2014年8月至2017年3月的诉讼期间不应计算在本案起诉期限内，依法应予扣除，该行于2017年9月提起本案诉讼，没有超过2年的法定起诉期限。XX支行主张耽误起诉期限不属于自身原因、不超过讼诉期限的上诉理由成立，应予支持。

综上，XX支行的上诉理由成立，应予支持。原审裁定适用法律错误，应予撤销。

本案为行政诉讼，虽然一、二审程序均未涉及到具体行政行为是否应当予以撤销这一实体性问题，但从一、二审判决内容可见，对于行政诉讼中原告是否与本案具有法律上的利害关系、是否可以被确认为适格原告以及如何认定是否超出起诉期限等程序上的确认，均会成为行政诉讼中的重点考量问题。

此类案件核心争议焦点为：原告是否适格以及如何正确理解和适用“非因自身的原因耽误起诉期限”这一法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其:自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”对于具体的“自身的原因”如何认定，本人在诉讼中也查阅了大量的理论文章及最高院行政庭对于本条法律规定的相关解读，本人的代理观点也得到了省高院行政庭的最终认可。

另外，本案的基本事实同时与民事诉讼的一、二审判决相互交织，如何正确区分民事审判与行政审判的各自权能，也需要代理律师做好充分的准备和论述。

由于本案的程序与事实问题与法院已经作出的民事判决书的内容相互交叉，需要很好的梳理二者之间的关系，确定案件的诉讼思路。同时，对于程序上适格原告及是否超出起诉期限，也要根据案件具体的事实及进展，结合相关的法律规定予以综合分析及适用。