律师为河北省太行山等9条高速公路PPP项目提供法律服务案

河北省太行山等9条高速公路PPP项目是我国目前在建的最大的PPP项目，总投资达898亿元人民币。该项目涉及9条高速公路，其中通过太行山的高速公路4条，通过非太行山的高速公路5条。本项目经河北省人民政府批准采用PPP模式建设实施，河北省人民政府指定河北省高速公路管理局作为该项目的实施机构，指派河北交通投资集团公司作为政府方出资代表，代表河北省政府出资与中标社会资本方共同组建项目公司实施本项目。该项目采用BOT模式（建设-运营-移交）由中标社会投资人与政府方出资代表共同组建的项目公司来具体实施。社会投资人占项目公司51%的股权，政府方股东占项目公司49%的股权。社会投资人管理运营项目公司，政府方股东不参与项目公司的经营，但是对项目公司经营享有监管权并对涉及公共利益和公共安全的事项享有一票否决权。项目公司负责本项目的建设，需要与施工方签署施工合同，项目建成后，实施机构授予项目公司对本项目的特许经营权（高速公路收费权），项目公司获取特许经营权的同时要负责运营维护高速公路，保证高速公路的可用性达到国家标准以及河北省标准。项目公司对高速公路通行车辆的收费是社会投资人投资回报的根本，因此高速公路的通行量是社会投资人是否投资的关键因素。本项目的特许经营期限为30年，期满后由项目公司将项目全部资产移交给河北省政府或者政府指定部门。

本项目在最初设计时，太行山四条高速公路组成一个项目包进行实施，非太行山五条高速公路组成一个项目包进行实施。但是，在实际招标过程中，太行山四条高速公路由于投资规模大、投资利润低、车流量小、施工难度高等因素没有社会资本愿意参与投资，导致两次招标失败。相反，非太行山五条高速公路因其车流量大、投资利润高等特点吸引了大量的投资人。同时，根据相关法律规定，社会资本在收到中标通知书后30日内要与实施机构签署PPP项目合同，但是本项目投资规模大，合同条款多，如何在30日内签署PPP项目合同成为又一大难题。对此，河北省高速公路管理局多次组织相关专家、学者以及行业主管部门相关人员召开研讨会，专题研究如何解决实践中遇到的难题。最终，为了彻底解决项目两级分化的尴尬局面，高效完成PPP项目合同签约工作，保证项目的顺利实施及合法合规，河北省高速公路管理局委托北京市惠诚律师事务所（以下简称“惠诚律师”）作为该PPP项目的全程法律顾问，为本项目的实施提供专项法律服务。

1.为了彻底解决太行山高速公路没有社会投资人来投标的局面，高效完成PPP项目合同签约工作，全面有力推进项目的实施，要保证项目合法合规性；

2.如何在保证公共利益和公共安全的前提下，实现社会投资人与政府权利义务对等，利益共享、风险共担，这就要在PPP项目合同里用具体的条款去解决。在短短的30日如何能完成合同的谈判到签署，是急需解决的问题。

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发2015[42]号）明确，政府和社会资本“双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。依照本规定，根据项目实际特点，本项目是特许经营的收费项目，社会投资人投资建设完高速公路后，由项目实施机构授予社会投资人对高速公路的特许经营权，社会投资人利用运营维护高速公路来直接向过路的司机收取高速公路通行费。因此，高速公路的通行量直接影响社会投资人的收益。太行山高速公路地处太行山山脉中，车辆通行量不高，社会投资人的收益无法得到保证，对社会投资人吸引力不高。而非太行山高速公路地处平原，连接各个城市之间，相比之下车流量高，社会投资人的收益可以得到保证。

因此，根据项目的实际特点，结合现有法律法规的相关规定，经过审慎分析，律师大胆提出采用“肥瘦搭配、交通量保底、政府多投资少分红、先签署纲领性的投资协议”的建设性意见，彻底解决了阻碍本项目实施的重大难题。从实际效果看，该建议此后得到了河北省政府、项目实施机构以及相关部门的认可和高度评价。

(一)采用“肥瘦搭配”的组合来打包实施高速公路的建设

鉴于4条太行山高速公路通行量低、投资规模大、施工难度高、投资利润低的特点，把其中两条太行山高速公路与另外三条非太行山高速公路组成项目包一；把另外两条太行山高速公路与剩余两条非太行山高速公路组成项目包二。用非太行山高速公路通行量高、投资利润大的优势来弥补太行山高速公路的劣势。这样既能够吸引社会投资人投资，保证投资人的投资收益，也可以使项目得以顺利实施，保证河北省内交通道路快速建设发展，带动高速公路延边的经济发展，为百姓出行提供便利条件。

(二)政府对太行山高速公路进行交通量保底，并对非太行山高速公路设置分成计费交通量机制

为了增加本项目的吸引力和竞争力，保证社会投资人的合理收益，经过可研测算，对于太行山高速公路进行交通量保底，如高速公路的交通量未达到合同约定的标准时，政府给予社会投资人补贴，且政府方股东不参与项目公司的利润分配。这样设置有效的增加了项目吸引力和竞争力，大大增加了社会投资人投资的积极性。

政府方股东对于非太行山高速公路参与利润分配，并设置分成计费交通量机制，即如果交通量达到一定的标准，调整政府与社会投资人的利润分配比例。这样设置即能保障社会投资人的合理利润，也能保证在项目实施过程中政府的收益。

(三)政府对项目多投资，少分配利润

传统的PPP项目项目资本金原则上按照总投资的20%-30%设置，且项目资本金等于项目公司的注册资本，政府方股东一般占项目公司10%的股权，除股权投资外，政府方股东不承担其他投资义务，也不参与利润分配。本项目中，太行山高速公路按照总投资的30%设置项目资本金，且政府方股东占股49%，不参与利润分配；非太行山高速公路资本金按照总投资的20%设置，政府方股东占股49%，参与利润分配。这种设置，政府既在太行山高速公路中增加了投资比例，保障了社会投资人的合理收益，又在非太行山高速公路中占有一定的股权比例，享有利润分配的权利，保证了政府方的利益。

(四)实施机构和中标社会投资人先行签署纲领性的投资协议，再行签署PPP项目合同

本项目总投资约898亿元，其中项目包一总投资468亿元，项目包二总投资430亿元，如此投资量巨大的高速公路项目如何在确定中标投资人后30天内完成PPP项目合同的谈判和签署，确实让人困扰。最终，本项目在律师的建议下，采取先由中标投资人与实施机构签署投资协议，在投资协议中把双方的合作模式、权利义务、违约责任等主要内容约定清楚，等待项目公司成立后再由项目公司与实施机构签署PPP项目合同。这样操作即符合法律法规的规定，也能够完成相关合同的谈判、签署工作，保证了项目的顺利实施。

2016年9月，由中交集团牵头的联合体中标了河北省太行山高速公路PPP项目包一，中电建集团牵头的联合体中标了河北省太行山高速公路PPP项目包二。2016年10月，中交集团联合体与实施机构完成包一项目的谈判和签署投资协议的工作，中电建联合体与实施机构完成包二项目的谈判和签署投资协议的工作。

本项目最大的难点就是太行山高速公路通行量低、投资利润小、施工难度大，没有投资人愿意来投资，但是根据国家以及河北省交通网规划，太行山高速公路又是必须要建设的，因此采用“肥瘦搭配”的措施显然更能彻底解决这一难题，不仅保证了项目的合法性、合规性，而且开创了高速公路建设的新方式，为国家及河北省高速公路网的建设及周边经济的发展做出了巨大贡献。同时，本项目作为财政部第三批示范项目，为全国高速公路类的PPP项目树立了模范典型，为后续的高速公里PPP项目的开展和实施提供了经验并值得借鉴。

在参与本项目过程中，反映出我国在PPP项目领域立法尚有缺失和不完善，没有一部统一的立法来规范PPP项目的实施，还存在一些不合规、不合法的PPP项目。希望国家加紧推进PPP项目的相关立法工作，制定统一的法律法规来规范PPP项目的实施。