律师为东旭集团参与易县经济开发区PPP项目 提供法律服务案

随着京津冀协同发展进入全面实施阶段，新一轮产业转移的大幕全面拉开，承接产业转移，平台是关键。而河北省易县行政辖区位于河北省中西部，西倚太行山脉，东临华北平原，地处京津保三角地带，具有独特的区位优势、交通条件、生态环境、产业基础和资源禀赋，发展前景广阔。基于此，易县县委、县政府编制了该项目的《可行性研究报告》、《PPP项目实施方案》、《PPP物有所值评估报告》，确定本项目采取PPP模式，以PPP模式推进易县省级经济开发区建设。

2015年9月22日，东旭集团有限公司经公开招标方式中标为易县经济开发区PPP项目的社会资本方。东旭集团是是集光电显示、新能源、新型城镇化建设、装备制造、金融证券等五大产业为一体的大型高科技企业集团，业务涵盖城市基础设施、生态旅游、成套装备制造、房地产开发、新产品研发、高科技产品生产、新型产业投资和新能源开发应用等多个领域，拥有1家上市公司和20多家全资和控股公司，实力雄厚。易县政府与东旭集团合作，就是要发挥易县的资源和区域优势，依托东旭集团雄厚的资本实力和产业优势，将易县经济技术开发区建设成为环境优美、配套智能、产业发达、服务高效的发展平台，进而吸引更多的大财团、大企业到易县投资兴业，为易县经济社会发展注入新的动力和活力。

2015年10月12日，易县人大常委会作出《关于<县政府关于易县经济开发区项目采用PPP模式进行开发建设并将政府投入资金纳入财政预算管理的议案>的决议》，会议批准该项目采用PPP模式进行开发建设，并将政府投入资金纳入财政预算管理。

2015年10月22日，易县人民政府与东旭集团有限公司签订了《易县经济开发区PPP项目合作合同》，就本项目的合作内容、合作期限、项目融资、项目建设、项目运营维护、项目的付费机制、政府方的监督和介入、项目的移交等主要内容达成一致意见。

PPP合作合同签订后，易县政府快速成立了开发区建设领导小组，充分发挥牵头抓总作用，加大协调力度，及时解决项目建设过程中的问题和困难；同时，东旭集团也加大工作力度，积极推动项目开工建设。为此，东旭集团委托盈科律师事务所为其提供相关法律服务。

本项目的争议焦点及难点分为两部分：第一部分为《PPP项目合作合同》签订前的项目合作内容及其他边界条件的界定等内容；第二部分为《PPP项目合作合同》签订后的项目实际操作问题。

委托律师从项目前期筹划阶段开始介入，凭借团队在土地、园区开发建设、地产投资开发、基础设施及建筑工程领域多年的实践经验及丰富的PPP理论知识，为本项目的开展提供全程法律、咨询服务。

(一)项目前期准备工作

1.项目运作方式问题

与单体PPP项目相比，区域综合开发PPP项目包含的子项目类型众多、性质各异，既涉及道路、桥梁、隧道，回迁房、保障房，电力、给排水、热力、燃气等地下管网，地下综合管廊，污水处理及垃圾焚烧，行政办公大楼、广场、公园及绿化等基础设施类子项目的建设和运维，也涵盖了如产业咨询及规划设计、产业导入及产业发展等服务性事务的提供，且不同的子项目的回报机制有所差异，可能存在不同的回报资金来源。加之，片区综合开发PPP项目具有投资数额大、合作期限长、子项目众多等特征，很难做到像单体PPP项目一样一次性投入资金进行整体开发建设。

针对以上问题，团队律师根据项目开发需求和本项目的实际情况将纳入合作范围的子项目进行合理组合，并在项目整体开发的PPP框架体系下，科学设计各个子项目的建设、经营、管理及政府付费或补贴机制，统筹安排项目投融资及回款计划。针对总项目包中包含的不同子项目，参考国家发展和改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）规定，根据项目收入覆盖投资成本的程度不同，分别选择适合的操作模式。

通过公开竞争机制一次性选定本项目的中选社会资本为东旭集团，由其或PPP项目公司负责承担起合作内容项下的全部工作；在具体实施过程中，根据既定的项目投资开发计划，逐步、分期、分批推进项目。以实现社会资本或PPP项目公司在本项目全生命周期内对项目各环节进行无缝对接，也利于节约政府方在项目采购阶段的成本。

2.项目边界条件问题

区域开发类PPP项目因项目本身构成较为复杂，项目自身的边界条件不如单体类PPP项目清楚；并且，由于在项目前期，易县政府仅有对于该区域发展的概念性目标和总体思路，至于项目所涉的具体规划及详细设计，均有赖于中选社会资本后续所提供的咨询服务。因此，在项目初期，对于社会资本能提供哪些运营服务，以及按照何种标准提供运营服务，此类的边界条件是比较模糊的，也容易导致项目在进入运营期后，各方对于运营服务的责权利划分发生较大争议，最终影响项目的实施效率。

除督促政府方加强前期的规划及可行性研究工作外，团队律师在协助设计PPP模式运作的基本交易架构和商业模式时，建立了项目实施过程中的调节机制及再谈判机制，为政府和社会资本根据项目的实际进展情况合理地调整项目合作内容留下灵活的空间。

受聘律师还协助确定了本项目基本情况、风险分配基本框架、具体PPP模式的选择、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式选择等主要内容；协助编制了PPP项目实施方案，报市政府批准。

(二)项目后期实施工作

1.《PPP项目合作合同》签订后园区内工作开展的主体问题

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作性指南（试行）的通知》第二十一条规定：“需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。”

《PPP项目合作合同》签订后，律师团队协助东旭集团有限公司和易县人民政府合资成立了易县旭华园区建设发展有限公司作为项目公司。旭华公司通过与易县政府重新签署项目合同承接了东旭集团有限公司在《PPP项目合作合同》项下的权利义务，作为园区工作的实施主体。

2.园区内工程建设项目的招标问题

本项目土地开发总规模82平方公里，重点区域启动区约12平方公里，项目启动后，首先开始建设重点区域内的基础设施。

园区内“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”符合《招标投标法》及《工程建设项目招标范围和规模标准规定》要求的应当依法进行招标的项目，但依据《招标投标法实施条例》第九条的规定，“有下列情形之一的，可以不进行招标：（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；”

因此，在东旭集团有限公司可以自行建设、生产或者提供该项目等特殊情况下可以不进行招标。需要注意的是，此处的“自行”应理解为东旭集团有限公司自身具备建设、生产或者提供该项目的能力，不包括东旭集团有限公司的下属子公司具备相关资质的情形，除此之外，项目公司旭华公司仍需依法组织招标。

本项目现已完成土地整理、基础设施的立项备案，备案投资额度达21亿元。目前，开发区招商引资工作态势良好，已有数十家企业确定入区意向。近期，城镇化本部将以成功进入财政部PPP项目库为契机，尽快启动开发区规划展馆、道路、污水处理厂等基础设施建设，加速推进入区企业土地征收、整理等工作，并根据开发区建设发展情况大力推广宣传，逐步塑造易县-京津、环渤海产业新城、新型城镇化建设的国际形象。

本项目为入选国家财政部PPP项目库的第一个区域开发类项目，受聘律师在服务过程中遇到了许多与单体PPP项目不同的问题，操作难度较大，对政府方和社会资本方都是一种新的尝试。律师从项目前期筹备阶段起开始介入，可以从源头控制项目的风险，使项目合法、合规、可操作性强。

片区开发PPP项目涉及面广且繁杂,其交易结构复杂,在公平公正的前提下,着眼长远,有针对性的设计项目运作方式、交易结构、监管架构等,科学合理的分配项目风险,不断完善片区PPP项目的实施方案,才能促进片区开发良性循环发展。

本项目是入选国家财政部PPP项目库的第一个区域开发类项目，伴随着后续各部委针对区域开发及PPP项目土地出具的一系列政策，标志着国家对区域开发PPP模式的认可，并日趋规范。各地政府、有实力的社会资本方以及专业的服务机构联合一致，才能实现各方开展区域开发PPP项目的初衷，并实现项目区域的快速、优质发展。