律师代理戴某诉某市国有资产监督管理委员会等部门劳动保障行政确认及给付行政诉讼案

申诉人戴某因与被申诉人某市国有资产监督管理委员会（以下简称“市国资委”）、某市住房和城乡建设管理委员会（以下简称“市住建委”）、某市财政局（以下简称“市财政局”）、原审第三人中铁二十四局集团有限公司劳动和社会保障行政确认及给付一案，不服上海市第三中级人民法院（以下简称市三中院）（2016）沪03行终7号行政判决，向检察机关申请法律监督。上海市人民检察院于2017年7月5日作出行政抗诉书，向上海市高级人民法院提出抗诉。上海市高级人民法院于2017年10月24日作出（2017）沪行抗1号行政裁定，指令市三中院再审。市三中院于2018年1月22日受理后，依法另行组成合议庭，于2018年3月14日和6月26日公开开庭审理了本案。

原审查明，2013年8月23日，原某市城乡建设和管理委员会向市财政局发出《关于2011年落实国有企业职教幼教退休教师待遇申请生活补贴的函》，告知根据国资发分配[2011]63号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》（以下简称“63号文”）及沪国资委综合[2011]399号市国资委、市教育委员会、市财政局、市人力资源和社会保障局（以下简称“市人保局”）《关于本市贯彻<关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知>的实施意见》（以下简称“399号文”）的规定，完成了原市建管委系统的机构、人员认定和2011年生活补贴测算工作，请市财政局将所需资金拨付至上海市社会保险事业管理中心开设的“政策性代发专户”，并附有《解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题审批汇总表》（该表显示中铁二十四局符合条件的有2个教育机构）、《2011年度国有企业职教幼教退休教师基本情况表》（盖有中铁二十四局印章及原市建管委公章，包含戴某退休时所在学校上海铁路局基建工程处职工学校，以下简称“职工学校”）。2013年9月8日，戴某领取了2011年上半年的生活补贴。戴某因未收到2011年下半年起的生活补贴，向市国资委信访，得到答复称“因收到相关人员举报，经本市63号文联席办复核后，按照有错必纠的工作原则，及时予以纠正，即停发了自2011年下半年起戴某等9位退休人员的生活补贴”。戴某不服，向黄浦法院提起行政诉讼，请求判决确认市国资委、市住建委、市财政局未将戴某列为2011年下半年之后的国有企业职教幼教退休教师生活补贴对象的行为违法，判令市国资委、市住建委、市财政局恢复并补发戴某被停发的生活补贴金。

另查明，原铁道部上海铁路局向原上海市教育局发出（79）上铁局人字508号《关于成立我局基建工程处职工学校请予备案函》称，该局于1979年2月成立基建工程处职工学校一所，主要开办相当于中专、技工水平的专业班和技术短训班，脱产培训新工人和轮训提高在职职工的技术水平。

再查明，根据沪府办秘[2013]009437号《关于国有企业职教幼教退休教师生活补贴发放推进实施工作意见》规定，非学历教育机构人员不属于享受生活补贴范围。

上海市人民检察院抗诉认为，原审判决认定事实的主要证据不足且违反了正当程序原则，应当予以撤销。

代理律师认为，再审申请人戴某的诉请是要求享受政策给予的国企教育机构教师的退休补助，而非法律规定之退休金社会保险待遇。

关于行政诉讼的裁判依据，行政诉讼法第五条明确规定了“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”的基本法律原则，从而确定了以法律而非政策作为裁判依据的原则。实际上，人民法院对行政行为的审查也仅是对其合法性，而非合政策性进行审查。就此，行政诉讼法第六条做出了明确的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该合法性审查原则决定了对于诸如退休金在内的社会保险待遇的支付问题，人民法院的受案范围只能是“行政机关没有依法支付社会保险待遇”的行政争议，并不包括除法律之外的政策性社会保险待遇。这一争议本质决定了本案不应属于行政诉讼的受案范围，理由如下：

一、涉案行为完全属于对历史遗留问题的政策落实行为。

涉案政策的出台背景是，2004年国务院办公厅出台《关于妥善解决国有企业办中小学退休教师待遇问题的通知》（以下简称“9号文件”），对国有企业举办的普通中小学退休教师，其基本养老金加统筹外项目补助，低于政府办中小学同类人员标准的，由企业按照政府办中小学同类人员标准计发。9号文件发出后，引发了国有企业办职教幼教等教育机构退休教师的强烈反应，要求比照9号文件的精神解决退休待遇偏低的问题。因此，国务院于2011年4月召开第152次常务会议，研究解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题。2011年5月25日，经国务院同意，国务院国资委、教育部、财政部、人力资源和社会保障部发出了63号文，以期达到解决国有企业职教幼教退休教师待遇较地方政府同类教育机构退休人员待遇相差悬殊的历史遗留问题。因此，本案有极强的特殊性，并非一般意义上的行政行为。

二、补贴发放完全由政策而非法律调整。

63号文规定：“一、解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题由各地方人民政府负责。各省（区、市）人民政府应当根据本通知精神，结合本地实际状况制定具体政策措施和工作方案，并负责组织实施。”为此，市国资委、市教委、市财政局、市人保局，经报请上海市人民政府同意，联合发出《关于本市贯彻﹤关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知﹥的实施意见》﹝沪国资委综合（2011）399号﹞（以下简称“399号文”），该文件的制定依据是63号文和8月8日国务院四部委视频会议精神。由此可以看出涉案行政行为完全是由政策进行调整，并非由法律进行调整。

三、补贴发放行为涉及的政策范围和标准具有不稳定性，甚至存在模糊性，人民法院也不宜进行司法审查。

具体表现在以下方面：

（一）教育机构的范围并非完全确定；

（二）在教师身份认定上亦存在反复；

（三）对机构关闭前内退协保人员是否纳入补贴范围，政策的执行也存在着反复。

四、在审判实践中，大多数法院对此类案件做出了不属于人民法院受案范围的驳回起诉的裁定。

维持上海市第三中级人民法院2016年2月24日（2016）沪03行终7号行政判决

本院认为，综合再审各方当事人的意见及抗诉机关的抗诉理由，本案主要有如下争议焦点：

争议焦点一，本案是否属于行政诉讼受案范围。因国有企业职教幼教退休教师与地方政府同类教育机构同类人员的待遇存在差异，为妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题，国务院相关部门联合发布63号文，对特定范围的退休教师发放生活补贴。上海市政府相关委办局亦联合发布399号文，贯彻落实63号文精神。本案系因申诉人被停止发放上述生活补贴引发。申诉人的申诉请求是请求判决确认被申诉人未将戴某列为2011年下半年之后的国有企业职教幼教退休教师生活补贴对象的行为违法，并判令被申诉人恢复并补发被停发的生活补贴。诉讼标的为相关职能部门依据63号文及399号文等规定，向国有企业职教幼教退休教师确认并支付生活补贴的行政行为。《行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的诉讼。本案中，申诉人认为相关行政机关未按规定发放生活补贴，侵犯其财产权等合法权益，进而向法院提起行政诉讼，故申诉人之诉属于行政诉讼受案范围。对被申诉人市国资委认为本案不属于行政诉讼受案范围的意见，本院不予采纳。

争议焦点二，本案中被申诉人的纠错程序是否不当。抗诉机关认为，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当履行正当程序。本院认同抗诉机关对《全面推进依法行政实施纲要》的引用及对正当程序原则的阐释，但本案具有特殊性。首先，63号文及399号文中并未明文规定要求听取行政相对人个人的陈述、申辩，亦未对纠错程序作出明确规定；其次，从生活补贴的申报、审核程序分析，399号文规定具备享受生活补贴的相关教育机构、人员名单均由有关企业集团进行集体申报，初审后再报行政主管部门复核确定。考虑到涉及企业、教育机构众多、受众较广，文件未规定由行政主管部门直接对相关人员进行审核、听取意见，符合行政效率和实际操作需要。况且，最终行政主管部门实际认定的是申诉人执教的职工学校不属于享受补贴机构范围，并非申诉人个人不符合享受补贴条件，故在没有明确规定的情况下，实难对行政机关苛以应逐个听取个人意见之责。另外，申诉人之后亦已通过相关途径获知不予继续享受生活补贴的理由，并提起相关复议及本案诉讼，未影响其救济权的行使，故不应以未保障申诉人的知情权、申辩权、救济权等相关权利为由认定行政纠错程序明显不当。

争议焦点三，根据63号文及399号文的规定，可享受退休教师生活补贴待遇的国有企业职教幼教机构是指中央或者地方国有企业举办的职业学校、成人初等中等教育学校、技工学校和幼儿园等。本案的实质争议在于，申诉人退休时所执教的职工学校是否属于上述范围。原铁道部上海铁路局向原上海市教育局所作的《关于成立我局基建工程处职工学校请予备案函》等证据能够证明，职工学校为非学历教育机构，原审法院已予以查明，各方当事人亦不持异议。申诉人认为，虽然职工学校属于非学历教育机构，但63号文及399号文并未以学历教育机构作为享受补贴的条件，职工学校属于成人中等教育学校，应当属于享受生活补贴的教育机构范围。被申诉人则认为，因职工学校并非相关文件列举的教育机构，且为非学历教育学校，故不属于文件所指的教育机构范围。故，被申诉人未将职工学校列入根据63号文及399号文规定的可享受退休教师待遇的国有企业职教幼教机构范围，于法有据，并无不当。

至于抗诉机关认为被申诉人向申诉人发放2011年上半年生活补贴的行为依据充分、程序正当，而之后停发2011年下半年生活补贴的行为缺乏明确的法律依据，有违行政行为相对人的信赖保护原则的意见，本院认为，本案中，申诉人最初虽被确定为符合享受生活补贴规定的退休人员并领取了2011年上半年的生活补贴，但因其所在的职工学校不应属于享受补贴的机构范围，故申诉人本不应当享受生活补贴，上述认定错误系相关部门未严格按照规定审核所致，因此被申诉人之前向申诉人发放生活补贴行为并非“依据充分”。后相关部门接群众举报发现上述差错后，予以纠正，不再向申诉人发放生活补贴，属于纠错行为。行政行为一经作出具有确定力和公定力，但对于违法行政行为，行政机关有权予以撤销或改变。本案中，对已经错误发放的2011年上半年生活补贴，相关部门基于相对人无过错及行政成本等因素考量，未要求申诉人予以返还。但本案所涉生活补贴的发放并非一次性发放，而是按月计算并定期发放。对不应享受生活补贴范围人员，相关部门理应停止发放相关补贴，依法纠正错误，体现的是行政机关依法行政、实事求是、有错必纠的法治精神。如仅因一次错误发放而要求相关部门继续向不应享受补贴人员持续发放生活补贴，对发放对象而言虽是一种授益行为，但对理应享受有关补贴人员而言则是一种不公平，而且会造成国家财政的损失，损害社会公共利益。这显然有违依法行政原则，亦非信赖保护原则的应有之义。因此，抗诉机关认为停发生活补贴的行为有违行政行为相对人的信赖保护原则的意见，不能成立。

综上所述，本院认为，因职工学校不属于63号文及399号文所规定的可享受退休教师待遇的国有企业职教幼教机构范围，被申诉人据此未将申诉人列为2011年下半年之后的国有企业职教幼教退休教师生活补贴对象并停发生活补贴，符合相关规定，程序并无不当，应予确认。原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。申诉人戴某的再审请求及抗诉机关的抗诉理由不能成立。

本案经过了再审程序，最后的结果是法院对于一、二审的程序进行了维持。本案中不仅涉及到历史遗留问题，还涉及法律与政策的适用问题。在行政机关作出行政行为时要依据法律作出而不是依据政策作出。其次，行政机关在履行职责的过程中，有及时纠正错误的行政行为的责任，在本案中，行政机关在接到群众举报和自己调查后，认识到戴某不具有领取生活补贴的条件后，停发了2011年下半年的生活补贴，是积极纠错，保证依法行政的体现，并未有损信赖利益保护原则。最后，授益性行政行为的改变使行政相对人会感到利益“受损”，因此行政机关严格依法行政，对行政相对人做好释明和说理。

退休生活补贴的发放关乎老百姓的切身利益，是人民群众最关心的问题之一。退休生活补贴的发放行为，属于授益性行政行为，该类授益性行政行为的突然撤销，容易造成相对人较大的心理落差，易引发矛盾。

因此，建议行政机关在具体工作中，兼顾行政效率的同时，应当遵循正当程序原则，从而避免行政行为不合法、不合理的风险。