律师代理湖南岳阳某花海公司诉个人许某确认合同效力纠纷案

2015年，金华市某农业开发有限公司（以下简称某农业公司）在岳阳市南湖新区某管理处下辖郭镇村的甲组、乙组和丙组流转租用约600亩土地，进行现代休闲农业观光园综合开发项目。2015年10月27日，某农业公司与南湖新区某管理处签订《土地使用流转合同书》，某管理处将其下辖的郭镇村的甲组、乙组和丙组共600亩土地，采用土地流转的方式流转给某农业公司作项目开发使用，流转期限30年。

某农业公司住所在浙江省金华市，其陆续取得部分土地的使用权后，为便于开展工作和管理，2016年3月8日，某农业公司法定代表人沈某的妻子傅某申请注册成立某花海公司，某农业公司将相关土地的使用经营权全部移交给某花海公司。

2016年8月24日，某花海公司与许某作为协议的甲方和乙方，签订了《青蛙乐园项目承包协议》一份。协议约定将景区内西边约235亩的土地转承（租）给许某，合同期限为30年。许某在签订协议书后未取得任何行政审批，以签订了协议为由，大肆进行非农业建设，砍伐森林，建设房屋。

2017年9月13日，某花海公司为保护集体土地不被违法乱建，不损害龙山景区青山绿水，以双方所签订的协议超越了法律允许范畴，客观上某花海公司也无法履行和实现替代国家行政机关作出任何行政审批、许可职权为由，遂以《青蛙乐园项目承包协议》约定无效诉至岳阳市岳阳楼区法院，要求依法确认双方签订的协议无效，许某返还承包的土地。

岳阳市岳阳楼区人民法院一审没有支持某花海公司的诉求，某花海公司委托律师提起了上诉程序。

某花海公司二审代理律师代理意见：

一、确定本案的法律关系为集体土地的再次流转租赁，即许某与某花海公司签订的《青蛙乐园项目承包协议》是集体土地的再次流转租赁关系。

根据2016年8月24日许某与某花海公司签订了《青蛙乐园项目承包协议》证实：“约定将流转范围内的235亩（经岳阳远图勘测技术有限公司现场测绘实际占地面积为254.9亩）土地租金按3000元/亩/年，自第三年起按每年8%递增的标准，转让租赁给自然人许某，转让租赁期限为30年，自2017年3月18日至2047年3月18日（2016年8月24日合同签订到2017年3月18日不计算租金）。”很明显可以看出协议名为项目施工承包，其实质属于土地的再次流转租赁。土地的再次流转租赁经营应以《中华人民共和国农村土地承包法》《土地管理法》《物权法》调整和规范。

二、许某与某花海公司签订的《青蛙乐园项目承包协议》违反法律的强制性规定，应当认定为无效合同。

我国《合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本代理人认为，许某与被上诉之间签订的合同为无效合同。理由：根据许某与某花海公司签订《协议》第二条第2项约定“乙方经营项目内容为：（1）13000平方米水面的游泳池和水上儿童娱乐设施及部分大型水上娱乐设施；……（4）约8亩水面鱼池；（5）200平方米建筑的商店；（6）320平方米建筑的酒吧；（7）森林冒险、极地攀岩；（8）3个KTV包厢（合计90平方米建筑）；（9）野外露营；（10）部分桌球、乒乓球等”，第三条第五项约定“甲方负责乙方在承包园区内全部项目（本协议中第二大条中第二小条中所包含的全部项目内容）的建设（1800平方米的房屋、森林85%的面积改造成果园、土地平整、挖填鱼池、林中修路、修亭子、长廊、游泳建设许可等）”前述协议将农业用地用于非农业建设，协议内容无疑改变了土地农用地土地用途、性质。

协议内容违反了法律的强制性规定。

（1）违反《中华人民共和国农村土地承包法》的强制规定，即违反《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；（三）法律、行政法规规定的其他义务。”、第三十三条“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；”我国《农村土地承包法》第八条规定，农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设；

（2）违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，即违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。

第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

本案涉案土地全部为农用地，在没有经法定程序和相关权限的人民政府批准的前提下，发包方与承租方无权约定将涉案土地改变非农业建设用地，无权改变土地性质。

（3）违反《物权法》规定。《物权法》第一百二十八条规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。

（4）违反了《城乡规划法》第四十条规定在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

综上，许某与某花海公司签订的《青蛙乐园项目承包协议》未取得任何行政审批、许可，改变土地用途和性质。明显违反了上述法律的强制性规定。

三、许某与某花海公司所约定的内容违反法律效力性强制规定。

1、根据有关规定，涉及合同违反 “强制性规定”，是指效力性强制性规定。效力性判断的标准是：

⑴法律法规及司法解释明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，属效力性规范。

⑵法律法规虽然没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或者不成立，但违反该规定以后若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也属于效力性规范。

结合本案来说，许某未取得任何行政审批，将农用地转变为非农业用地，改变集体土地用途与性质，未取得“五证”即：土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、林木采伐许可就动工乱挖、乱建、乱伐。这些证中，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、林木采伐证均属于效力性规范属于强制性规定，未取前述前置许可就是违法、无效的。正因为许拥军的改变土地用途、性质，乱挖、乱建、乱伐行为，才被国土、规划、政府责令停止，并依法查处。岳阳龙山森林植被被称为岳阳城市之肺，许某的乱挖、乱建、乱伐损害不仅仅是合同相对方的权益，如果允许许某在土地上做了大量非法建筑，对于流转的集体土地的农民，将永远会失去赖以生存的土地，如果许某果真按协议上的将85%的森林砍伐，龙山森林将不复存在，岳阳之肺然无存，损害的必将是广大人民群众的公共利益，从这一点上讲，许某与某花海公司的约定属于违反法律效力强制性显而易见。

2、对于如何处理改变集体土地所有权性质、改变土地用途的协议，最高人民法院早已统一司法裁判口径，《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》第二条第二项规定“在土地承包经营权流转案件中，对于改变集体土地所有权性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效”。

综上，许某与某花海公司所约定的内容是违反法律效力性强制规定，应依法确认无效。

二审法院判决：变更岳阳市岳阳楼区人民法院（2017）湘0602民初5101号民事判决，确认岳阳某花海公司与许某于2016年8月24日签订的《青蛙乐园项目承包协议》无效，许某返还岳阳某花海公司因合同所获得的租赁土地，岳阳某花海公司返还许某向其所交纳的押金20万元。

鼓励交易是合同法的重要精神，因此，对认定合同无效需要谨慎。司法审查合同纠纷案件不应产生阻碍合法交易的后果。《合同法》第52条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;（三）以合法形式掩盖非法目的;（四）损害社会公共利益;（五）违反法律、行政法规的强制性规定。在适用该项规定时应注意把握两点：

（1）应注意认定合同无效依据的法律规范的效力层次，其只能是法律和行政法规的强制性规定，行政规章、地方性法规有强制性规定的，不能以适用该项规定为由否定合同的效力。

（2）该强制性规定应为效力性强制性规定。在对效力性强制性规定进行理解与适用时，应注意准确把握效力性强行性规定以及管理性强行性规定的区分标准。

在把握效力性强制性规定与管理性的强制性规范的区分标准时应考虑以下几个因素：

该强行性规定是否直接表明违反该规定的合同应认定无效;

该强行性规定的制定目的是否为禁止民商事法律行为的效力;

第三，虽无前述明确规定，但该强行性规定是否涉及社会公共利益或者国家利益的保护问题。在具体分析时要采用文义解释、目的解释和体系解释的多种合同解释方法，要注意运用公平原则对当事人之间的利益进行衡量以确定强行性法律规范的性质。

特别要注意的是：不能把有“应当”、“必须”“不得”内容的法律行政法规都视为强制性规定，因而认定合同无效。要综合以下几个因素判断：

一是合同法上的强制性规定一般都涉及重大社会利益和公共道德，或者事关国家重要宏观调控措施、市场经济基本秩序、市场经济主体的基本权利。

二是合同法上的强制性规定一般都涉及对双方交易行为的禁止，而不是出于行业管理的考虑对行业内一方行为的禁止。

三是合同法上的强制性规定一般都有相应的对双方的制裁内容（可能不规定在同一法条，甚至同一法律中）。

四是对于一些审判实践中遇到的主要违反强制性规定的交易行为，最高人民法院一般都已通过司法解释和判例以确定。在适用强制性规定认定合同效力时，要注意只有合同约定的权利义务本身违反强制性规定的，才认定合同无效。

具体到本案中，该《青蛙乐园项目承包协议》合同内容改变了土地的农业性质，违反了《中华人民共和国土地承包法》等法律法规的强制性规定，这一点直接导致合同无效，且无法通过行政审批等达到合法目的，因此认定合同无效合法有据。

本案是集体土流转过程中将集体土地、山林在未经任何规划和审批的情况下，大面积用于非农业建设，损害了农民集体土地承包经营权利人的权益，对岳阳市龙山森林景区造成极大的生态破坏。为保护青山绿水，通过司法判决方式确认协议无效，返还土地。通过本案以案释法，让农村集体土地承包经营权利人、流转土地的承租人、再流转承租人明白虽然签订了协议，但协议内容“违反法律法规的强制性规定”，是无效协议。本案是集体土地流转过程中将集体土地通过协议方式用于非农业建设的一个典型案例。实务中往往会遇到不是十分清楚的强制性法律规定，这就需要我们清楚的分辨是否属于合同无效的情形，这对法律工作者的水平也提出了更高的要求。

合同的效力问题是目前市场交易中十分重要的一个环节，合同是否有效也是交易过程中最重要的核心点。在市场经济的大背景下，签订合同时一定要注意合同是否符合法律规定、社会公益要求，在履行合同时，该履行行政审批的一定要履行行政审批，以当事人协议方式规避行政审批，不但得不到法律保护，反而会“赔了夫人又折兵”。

建议在洽谈、签订重大合同时，聘请专业律师参与，消除合同法律风险，保护自身权益，确保交易安全稳定，促进经济建设和社会发展。