律师代理某市国土局诉某房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案

2005年6月，株洲市某房地产开发有限公司通过招牌挂的方式竞得一宗国有土地使用权，容积率设计为2.0。2007年某市规划局将上述地块设计容积率由2.0调整为3.23。调整前的土地出让金与调整后的土地出让金差额为971万元。某市国土资源局多次向某房地产开发有限公司发函或以口头催缴的方式，要求该房地产开发有限公司及时补缴土地出让金，但某房地产开发有限公司并未缴纳该款项，双方之间的纠纷久拖不决。2015年10月26日，某市国土资源局向人民法院提起民事诉讼，请求该房地产开发有限公司向该市国土资源局缴纳土地出让金971万元。一审法院以原告向被告催缴土地出让金的行为属于具体行政行为为由，认定原告向被告催缴土地出让金的不属于民事审理的范围，裁定驳回原告某市国土资源局的起诉。

某市国土资源局不服一审裁定，上诉到二审法院，二审法院认定某市国土资源局的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回上诉，维持原裁定。

律师代理某房地产开发有限公司发表如下代理意见：

我们认为，本案系建设用地使用权出让合同纠纷，争议焦点集中于：一、该案是否属于人民法院民事案件的管辖范围。二、某市国土资源局的诉讼请求是否有事实和法律依据。

原告与被告之间签订的《国有土地使用权出让合同》系行政合同。

某市国土资源局所实施的行为均为代表国家所实施的行政行为，法院应根据本案的标的物（本案标的物为公共资源）及行为特征，在新《行政诉讼法》颁布实施以后对本案的案由不应再以民事案件予以立案，而应以行政诉讼的案由予以立案。某市国土资源局要求某公司补缴土地出让金的催收通知及诉请的是一种代为行使的具体行政行为，法院以民事案件立案显属错误，应驳回原告起诉。

某公司无须向国土局补缴土地出让金。

某公司于2005年6月30日通过招拍挂的方式竞得的国有土地使用权，并与某市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，公司按约履行了合同义务，包括缴纳全部土地出让金等。竞拍时，《国有土地使用权出让合同》约定的容积率设计为2.0，后在2007年12月市规划局最终将该宗地容积率调整为3.23（期间经过两次调整），该容积率调整并非公司主动申请所为，系政府职能部门依职权单方面进行的调整，故某市国土资源局向某公司发出催缴通知，要求补缴土地出让金于法无据，某公司无须再行缴纳。

在2007年市规划局将上述土地块设计容积率由2.0调整为3.23。2011年4月1日，市土地管理委员会办公室召开会议，决定同意被告开发建设的项目容积率的调整，拟与某公司签订关于容积率调整后的补充协议，并要求某公司补缴土地出让金971万元。该会议召开后，双方未能签订关于容积率调整后的补充协议。

2015年12月4日，株洲市某房地产开发有限公司诉某市国土局其他行政管理一案，某房地产开发有限公司要求撤销某市国土局发出的催缴土地价款通知单。2016年5月17日，法院作出（2015）株天法行初字第99号《行政裁定书》，认定国土局发出的催缴土地价款通知单属于行政行为，因某市房地产开发有限公司起诉超过诉讼时效，裁定驳回了某房地产公司的起诉，该《行政裁定书》已经发生法律效力。

综上：本案系建设用地使用权出让合同纠纷，原被告双方签订了《国有土地使用权出让合同》，双方均按合同约定履行完毕。被告开发建设的项目容积率调整后，原告要求被告补缴土地出让金，双方应当另行签订补充协议。由于双方未能签订补充协议，原告向被告催缴土地出让金的行为属于具体行政行为，（2015）株天法行初第99号《行政裁定书》对此亦作出认定。故原告向被告催缴土地出让金不属于民事审理的范围，原告应另行通过其他合法途径解决。法院应当裁定驳回原告某市国土资源局的起诉。

一审法院裁定，驳回原告某国土资源局的起诉。二审法院裁定，驳回上诉，维持原裁定。

二审法院认为，上诉人市国土局和被上诉人某公司签订的《国有土地使用权出让合同》第十五条虽然约定涉案土地用途和使用条件变更的，双方应签订补充协议或重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记，但该条约定仅是要求上诉人与被上诉人就变更情形进行协商补充，并不意味双方合同约定了土地容积率变更必须增减涉案土地出让金，以及被上诉人必须依据该条款向上诉人补缴土地出让金，因此上诉人认为双方土地使用权出让合同约定了上诉人向被上诉人催收补交土地出让金内容的理由不成立，二审法院不予支持；其次，上诉人市国土局要求被上诉人补缴土地出让金所依据的某市土地管理委员会办公室的土管会办纪[2011]1号会议纪要，系相关行政部门依职权所作；最后，生效的（2015）株天法行初字第99号《行政裁定书》已认定上诉人市国土局向被上诉人某公司催收补缴土地出让金系行政行为。因此一审法院认为市国土局向某公司催收补缴土地出让金不属于民事案件审理范围并无不妥，二审法院予以确认。

综上，市国土局的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回上诉，维持原裁定。

一、某市国土资源局向房地产开发有限公司催缴土地价款的行为是一种具体行政行为。

1、某市国土资源局以房地产开发有限公司名下的土地使用权调整了容积率为由，依职权向房地产公司催缴土地价款。双方是管理与被管理的关系，单方创设了义务，而不是依土地使用权出让合同的约定，向房地产公司主张合同违约的请求权。

2、催缴土地价款是依据涉案土地出让行为派生的行政行为，而土地出让行为是一系列行为组成的行政许可行为。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，在程序上，必须经计划、批准、公告、申请、竞标、签订成交确认书、签订出让合同、付清全部价款、颁发国有建设用地使用权证书等一系列行为所组成。故责令房地产公司补缴土地出让金的行为系因宗地出让行政许可行为而派生的具体行政行为。

3、本案基于《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，其国有土地使用权出让，是由行政机关通过行政权实现的，是处置土地的一种方式，在法律表现上，是政府机关对使用者的批准，管理部门与土地使用者的关系是管理与被管理的关系，出让人处于管理者的地位，土地管理部门与土地使用者签订的书面合同，确立的是一种行政法律关系，不是民事法律关系。而根据该国有土地使用权出让合同，房地产公司已全面履行了该行政合同的义务，如期、足额缴纳了土地出让金37890000元，并根据该合同规定的条件，合理、合法的使用了宗地。该合同中，并无调整建设用地容积率，房地产公司即应补缴土地价款的规定。据此，基于信赖利益保护原则，政府相关部门不能在依据职权单方面变更土地容积率后享有因此收取土地出让金的权利，向房地产公司收取土地出让金的行为不应该是强制性的，即要求被告补缴土地价款，没有合同依据。

二、关于某市国土资源局催缴土地价款的行为是否具有事实依据和法律依据。

1、原被告双方签订的《国有土地使用权出让合同》已依合同全面履行，并缴清了全部土地出让价款。

2、按照双方合同第15条的规定和相关法律规定，如需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。该条款是市国土资源局主张的依据之一，但在笔者的眼中，制定此项条款的目的并不是双方之间的出让金条款，而应该是出现受让方将土地转让给第三方时，要求第三方与受让方都要承担缴纳土地使用权出让金的责任，此条规定是针对土地使用权变更后的土地使用权出让金，而不是土地容积率变更后的土地使用权出让金。

因此，某市国土资源局催缴土地价款的行为并不具有事实依据。

3、本案建设用地是市规划局依职权、依法定程序调整容积率，并非被告违法、擅自调整容积率，被告依据核定的规划许可在其依法取得的宗地上从事合法的建设活动，其行为并不违法。

4、最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释中关于土地出让金的调整，第五条规定：受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。根据本条条文的表述，本条司法解释主要包括如下几方面内容：一、提出改变约定的土地使用用途的主体，为原签订土地使用权出让合同中的受让方，不包括土地出让方提出改变土地用途问题。签订土地使用权出让方合同的双方，为平等的民事主体；二、出让方和政府规划部门均同意受让方关于变更土地用途的请求；三、出让方和受让方虽然就受让方变更土地用途达成一致，但并未正式变更原合同，未就土地出让金问题重新作出调整；四、人民法院支持当事人提出调整土地出让金请求，以诉讼发生时当地同种土地用途所对应的出让金为调整依据，而不是以原合同签订时或者实际变更用途时等阶段的出让金价格为依据。本案并不是被告主动提出申请，改变土地用途，而是职能部门依职权调整形成，《解释》中因职能部门的原因改变土地用途该如何处理，该解释并未作出相关规定。故该解释并不能作为补缴土地出让金的法律依据。因此，某市国土资源局的行为并不具有法律依据。

本案涉及了对民事行为与行政行为的界定问题以及调整土地容积率的主体和时间不同对土地出让金的影响。在《土地管理法》未明文规定的情形下，如何补缴土地出让金这一问题，既关系到司法实践的应用，也体现了私法与公法之间的冲突。

一、容积率调整对补缴土地出让金政策。

目前，我国在法律层面上并没有关于改变容积率补缴土地出让金的规定，仅在政策层面上作了相关规定。2001年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，第一次对提高容积率应补缴土地出让金作出明确规定，提出对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴土地差价，但对如何确定补缴的土地出让金标准却没有相应的规定。2006年，国土资源部下发《关于〈国有土地使用权出让合同补充协议〉示范文本（试行）有关问题的说明》，第一次对提高容积率如何确定补缴土地出让金标准作出了规定，提出依法办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场差额补缴土地出让金。2008年开始实施的《城乡规划法》第一次以法律的形式明确规定，规划条件必须在土地出让合同中予以确定，规划条件未纳入合同的，该合同无效。

由此可见，对出让土地容积率，国家法律规定主要是通过土地出让合同的形式加以约束，对其擅自改变容积率的行为，应适用合同法追究其违约责任，并追缴相应的土地出让金。但该处用地在原土地出让合同中并未约定容积率等规划条件，亦未约定增加容积率是否需补缴土地出让金。根据《合同法》的有关规定，当事人只需按照合同要约履行义务，未约定的事项则对其不具备约束力。

需要指出的是，1、现行的容积率调整补缴土地出让金制度尚存在一定缺陷，这使得土地使用者进行容积率调整行为所付出的成本远低于该行为带来的收益，擅自调整容积率的行为时有发生。因此，国家应建立容积率调整补缴土地出让金模型，以便快捷有效、准确地计算出应补缴的土地出让金数额，并以此数额作为补缴土地出让金标准。2、在出台的政策当中，并没有约定政府单方面调整土地容积率后，土地受让方是否要补缴土地出让金，此类情况在我国立法及政策领域尚属空白，最可怕的问题不是没有规定的问题，而是规定不够完善，土地出让金数额巨大，易滋生贪污腐败、以权谋私问题。政府极大的自由裁量的余地使得行政相对人的私权益得不到保护，亟待解决。

二、容积率调整差价平衡模式。

实践中，出让土地容积率上调，土地受让方补缴相应的土地出让金的情况比较普遍。但是，容积率下调，政府向土地受让方退还相应的土地出让金的做法却鲜有采用。主要原因在于：1、缺少相应的法律法规和政策。2、没有一定的标准参照或者说现阶段并不适合制定相应标准。以至于补缴和退还土地出让金评估存在难度。

笔者认为：土地容积率调整，应增加土地出让金的，土地收让方应该补缴，应减少土地出让金的，财政部门应该予以退还。这是民事法律公平原则的要求，但并非容积率的调整必然产生补缴或退还土地出让金的法律责任。

与此同时，也要认识到容积率的下调并不必然导致土地商业价值的下降，故不可将容积率下调作为土地出让方退还土地出让金的充分条件。实践中要根据土地价格专业评估机构的核定，应补缴时才补缴，应退还时才退还。