律师代理某市国土资源局参与某公司诉其闲置土地行政收回行政诉讼案

2014年3月30日，某市国土资源局与某公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，将坐落于沧州XX东扩区内，东至经X路，西至XX村农民集体，南至XX，北至XX路，面积为235525平方米工业用地使用权出让给某公司；合同约定宗地建设项目于2014年9月10日前开工，在2016年3月10日前竣工；后区国土分局发现某公司未按期开工建设；2016年9月11日，某市国土资源局以某公司闲置土地正式立案，2016年9月20日向某公司送达《闲置土地调查通知书》；调查后某市国土资源局于2016年11月21日作出《闲置土地认定书》（X国土资闲通字（2016）KXX号）及《闲置土地处置听证权利告知书》并送达某公司，某公司申请听证，某市国土资源局依法召开听证会；2016年12月28日，某市政府发文批准某市国土资源局呈批的《某市国土资源局关于收回某公司国有建设土地使用权的意见》；2016年12月28日某市国土资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》（X国土资闲通字（2016）KXX号）并当日送达某公司；2017年1月1日，《收回国有建设用地使用权决定书》经网站公告。

某公司向法院提起行政诉讼，要求法院撤销某市国土资源局做出的《收回国有建设用地使用权X国土资闲通字<2016>KXX号决定书》；某市国土资源局委托律师代理此案。

XX区法院认为某市国土资源局作为市级国土资源主管部门有权作出收回涉案土地的行政行为；某市国土资源局在经过调查询问、现场勘验认定涉案土地为闲置土地进而作出土地收回决定的行政行为事实清楚、证据充分；某市国土资源局作出的收回决定履行了听证、权利义务告知、报批、依法送达并网上公告等程序，程序合法；最终依法判决驳回某公司的诉讼请求。

某公司不服一审法院判决提起上诉，某市国土资源局继续委托律师代理。二审判决认为：某公司主张的土地闲置原因已被生效民事裁定驳回，某公司的停工行为不属于因不可抗力或政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的情况，某市国土资源局在经过调查询问、现场勘验认定涉案土地为闲置土地后，履行了听证、报批等程序，依据《闲置土地处置办法》作出收回国有建设用地使用权决定的行为事实清楚，证据充分、程序合法。基于此，判决驳回某公司的上诉，维持原判。

律师认为：本案系因企业原因闲置土地造成土地收回的行政纠纷，本案的争议焦点为：（1）某市国土资源局作出X国土资闲通字（2016）KXX号《收回国有建设用地使用权决定书》事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确，具体而言：

一、某市国土资源局作出X国土资闲通字（2016）KXX号《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法。

某市国土资源局在巡查过程中发现某公司存在未按规定开发使用土地的情形，遂于2016年9月11日依法立案，并展开调查。依据《闲置土地处置办法》的程序规定，某市国土资源局工作人员向某公司送达通知书，某公司向某市国土资源局提交了相关资料。某市国土资源局工作人员到涉案现场勘察、向某公司工作单位工作人员和证人了解情况，制作询问笔录。某市国土资源局依法组织听证并听取某公司意见，制作听证笔录。调查结束后，某市国土资源局依程序报批，并于2016年12月28日作出沧国土资闲通字（2016）K05号《收回国有建设用地使用权决定书》，当日向某公司送达，随后在网站上进行公告。综上所述，某市国土资源局作出的X国土资闲通字（2016）KXX号《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法。

二、某市国土资源局作出X国土资闲通字（2016）KXX号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚、证据充分。

《中华人民共和国土地管理法》明确规定土地闲置两年以上，有权机关将无偿收回。某市国土资源局与某公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》亦规定了关于土地限制的事项及法律后果。某公司在取得涉案土地后，一直未对土地进行建设。某公司虽主张土地内有坟地未迁走、有人阻工等情形，但经过调查，其主张的情形已在生效法律文书中被否认，其陈述并非事实，造成土地闲置的原因是其自身原因。因此，某公司确实存在闲置土地的情形，某市国土资源局作出X国土资闲通字（2016）KXX号《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚、证据充分。

三、某市国土资源局作出X国土资闲通字（2016）KXX号《收回国有建设用地使用权决定书》适用法律正确。

根据国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》第十四条规定：除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。依据上述规定，某市国土局作为市级国土资源主管部门有权作出收回涉案土地的行政行为，并且适用法律正确。

一审法院判决，驳回某公司的诉讼请求。

二审法院判决，驳回某公司的上诉，维持原判。

一审法院认为，根据国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》第十四条规定：除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。依据上述规定，某市国土资源局市国土局作为市级国土资源主管部门有权作出收回涉案土地的行政行为。某市国土资源局市国土局在经过调查询问、现场勘验认定涉案土地为闲置土地进而作出土地收回决定的行政行为，事实清楚，证据充分。其在向某市人民政府提出《某市国土资源局关于收回某公司国有建设土地使用权的意见》后，经某市人民政府批准某市国土资源局作出了《收回国有建设用地使用权决定书》（X国土资闲通字［2016］KXX号），上述决定书某市国土资源局在履行了听证、权利义务告知、报批、依法送达并网上公告等程序后，作出的X国土资闲通字［2016］KXX号收回国有建设用地使用权决定书的行政行为程序合法。对于某公司主张的土地闲置原因已被某市中级人民法院依法驳回，某公司不属于因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的情况。遂判决，驳回某公司的诉讼请求。

二审法院认为，2014年6月9日某经济技术开发区规划建设局核发编号为130904sXX-XX的建筑工程施工许可证，2014年6月10日某公司收到该证，在该证核发三个月内，相关建筑工程未施工，某公司亦未办理延期手续，该证已经作废。在某公司未取得新的施工许可证等相关手续的情况下，某公司不能施工建设。某经济开发区管委会于2015年3月18日作出的函告，仅为一种告知行为，并不构成某公司不能施工的原因，故上诉人某公司称2015年3月18日停工令是造成其不能正常施工的主要原因的上诉理由不能成立。上诉人某公司主张的其他土地闲置原因已经本院生效民事裁定驳回，原审法院认定某公司不属于因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的情况，并无不当。某市国土资源局在经过调查询问、现场勘验认定涉案土地为闲置土地后，履行了听证、报批等程序后，依据《闲置土地处置办法》作出收回国有建设用地使用权决定的行为，事实清楚、证据充分、程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。作出判决：

驳回上诉，维持原判。

一、某市国土资源局作出X国土资闲通字（2016）KXX号《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法。

某市国土资源局在巡查过程中发现某公司存在未按规定开发使用土地的情形，遂于2016年9月11日依法立案，并展开调查。依据《闲置土地处置办法》的程序规定，某市国土资源局工作人员向某公司送达通知书，某公司向某市国土资源局提交了相关资料。某市国土资源局工作人员到涉案现场勘察、向某公司工作单位工作人员和证人了解情况，制作询问笔录。某市国土资源局依法组织听证并听取某公司意见，制作听证笔录。调查结束后，某市国土资源局依程序报批，并于2016年12月28日作出X国土资闲通字（2016）KXX号《收回国有建设用地使用权决定书》，于当日向某公司送达，随后在网站上进行公告。综上所述，某市国土资源局作出的X国土资闲通字（2016）KXX号《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法。

二、某市国土资源局作出X国土资闲通字（2016）KXX号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚、证据充分。

《中华人民共和国土地管理法》明确规定土地闲置两年以上，有权机关将无偿收回。某市国土资源局与某公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》亦规定了关于土地限制的事项及法律后果。某公司在取得涉案土地后，一直未对土地进行建设。某公司虽主张土地内有坟地未迁走、有人阻工等情形，但经过调查，其主张的情形已在生效法律文书中被否认，其陈述并非事实，造成土地闲置的原因是其自身原因。因此，某公司确实存在闲置土地的情形，某市国土资源局作出X国土资闲通字（2016）KXX号《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚、证据充分。

三、某市国土资源局作出X国土资闲通字（2016）KXX号《收回国有建设用地使用权决定书》适用法律正确。

根据国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》第十四条规定：除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。依据上述规定，某市国土局作为市级国土资源主管部门有权作出收回涉案土地的行政行为，并且适用法律正确。

本案的争议点在于行政行为的合法性。土地闲置超过一定期限，土地主管部门有权收回。闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。 市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。本案中，某市国土资源局严格按照法定程序、依法依规、在职权范围内作出的行政行为应当得到法律的认可。

因此，行政行为的合法，即证据确凿；适用法律、法规正确；符合法定程序。