律师代理L某诉成都市城市管理行政执法局、成都市武侯区综合行政执法局行政处罚及行政复议案

L某系武侯区J小区业主。

2016年11月，举报人L某向某市城管委递交《举报信》，请求市城管委对“毁坏其居住的J小区数千平方米附属绿地，并将该绿地的国有土地被私吞、被私有化、被商业化的违法行为”进行调查核实并将相关情况及恢复重建的决定与否书面答复举报人。

后，举报人以“市城管委未及时递交处理意见书，依法书面答复处理结果”为由将本案提交省住建厅信访办，省住建厅转送给市城管委。

2017年5月，市城管委责成某区行政执法局（以下简称“区执法局”）就L某举报X房产公司破坏J小区附属绿地的行为进行调查。

区执法局经合法程序调查后，认为：J小区的开发商X房产公司擅自占用、损坏绿化地的行为违反了《成都市园林绿化条例》第二十三条第一款规定。遂于2017年5月16日向作出《责令限期改正通知书》，根据《成都市园林绿化条例》第三十一条第二款的规定，责令该公司在2017年5月26日10：00前对以上问题进行改下，使其不改正的，将依法予以查处。改正内容及要求为：将擅自占用及损坏的绿地恢复原貌。

同年6月8日，区行政执法局向X房产公司作出《城市管理行政处罚决定书》，以该公司占用和损坏J小区绿化带且不能提供相关行政审批手续的行为违反了《成都市园林绿化条例》第二十三条第一款规定为由，根据《成都市园林绿化条例》第三十一条第一款的规定给予罚款5000元的处罚。

6月29日，市城管委将前述处理结果以《信访事项处理意见书》的形式告知L某。

8月27日，L某向市城管委申请行政复议。

8月31日，市城管委受理L某的行政复议申请，请求市城管委：1、依法确认区执法局拒不责令X房产公司依照规划条件恢复J小区绿地建设的行政行为违法；2、依法确认区执法局对X房产公司作出行政处罚决定的行政行为违法；3、依法撤销该《城市管理处罚决定书》。

10月27日，市城管委作出《行政复议决定书》，于当年11月1日送达L某。

11月9日，L某向区人民法院提起诉讼，一审法院驳回起诉。L某不服一审裁定，向成都市中级人民法院提起上诉，二审驳回上诉，维持原判。

代理人认为，本案系行政处罚及行政复议，主要争议焦点有二：（1）L某是否具有提起行政诉讼的主体资格；（2）对X房产公司违法行为应当适用《成都市园林绿化条例》第二十九条还是第三十一条第二款，区执法局的行政处罚是否恰当。

一、本案已经超过诉讼时效，应当驳回

本案系L某针对市城管委于2017年10月27日作出的《行政复议决定书》而提起的行政诉讼，该《行政复议决定书》市城管委已于2017年11月1日送达给了L某（之委托代理人）。根据《行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”之规定（市城管委作出的决定书也将此时限明确告知L某），L某对该行政复议决定不服的，应当在2017年11月16日前，向有管辖权的人民法院起诉。而原审法院立案时间为2017年12月1日，已经超过法定的起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（二）款，应当驳回L某的起诉。

二、L某不具有提起行政诉讼的主体资格

1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。

我们认为：只有主观公权利受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，从而具备行政诉讼主体资格。

本案中，L某举报X房产公司擅自占用并损坏的J小区绿化带并非L某单独所有，也不具有可分离的独立合法权益，因此L某不具有通过行政诉讼请求保护的个人合法权益；对于区行政执法局针对X房产公司擅自占用并损坏J小区绿化带进行行政处罚，L某并非该行政处罚的相对人，与市城管委不具有行政法上的利害关系。故L某不具有就该被诉行政行为提起本案行政诉讼的主体资格。

2、L某提起的行政复议及诉讼，其目的是为了行政机关对X房产公司施加负担（加大处罚金额），但现并无法律、法规或规章有明确的行政规定，可对这一以“施加第三人负担”为目的的举报事项处理结果不服为由而提起行政诉讼。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”区执法局对X房产公司处以罚款、责令改正，并未侵犯L某的合法权益，L某的合法权益被侵犯与区执法局的处罚决定及市城管委的行政复议决定没有直接因果关系，因此L某不是本案的适格L某。

三、市城管委于2017年10月27日作出的《行政复议决定书》、区执法局作出的行政处罚决定认定合法

市城管委认为，《成都市园林绿化条例》第二十九条，系针对建设项目在建设竣工后未达到核定绿地率标准情形的处罚，应理解为：自始未达标；而第三十一条第二的处罚规定，对应的违法行为系该法第二十三条第一款的“禁止擅自占用园林绿地；禁止破坏绿地范围内的地形地貌、水体和植被”，这里的“擅自占用”没有时间段和主体上的区分和限制（L某称该规定应排除建设单位，但并无法律上的依据），适用于任何违反该规定的主体和行为，当然也包括对竣工验收并达到绿地率标准后，开发商擅自占用绿地行为的处罚。

本案中，L某一审出具的证据——成都市林业和园林管理局在2015年12月7日出具的《建设项目绿地率指标核定表》（以下简称“核定表”）载明：“经整改复查并公示，该项目基本按照规划总平面图建设绿地，核定绿地率为30.4%，达到‘条例’规定，同意办理竣工手续”。即该建设项目在验收时绿地率已达到规定标准，系后来被某公司违法占用，故，本案适用《成都市园林绿化条例》第三十一条第二款对开发商进行处罚，并无不当。

综上，L某并不是本案的适格诉讼主体；市城管委于2017年10月27日作出的《行政复议决定书》合法，区执行局作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确；且L某在起诉时已超过诉讼时效，法院应依法驳回L某的请求。

一审驳回L某起诉，二审维持原裁定。

二审法院认为，本案的争议焦点在于L某是否具有提起本案诉讼的主体资格。

本案系L某向市城管委举报某公司破坏其所在J小区附属绿地，市城管委受理后责令武侯区行政执法局对该举报进行调查，后L某对区行政执法局作出的案涉行政处罚决定和市城管委作出的案涉行政复议决定不服提起的诉讼，因L某并非该行政处罚的相对人，不具有行政法上的利害关系，故L某不具备提起本案诉讼的主体的资格。原审法院裁定驳回L某起诉正确，法院予以确认。                                                

综上所述，二审法院驳回上诉，维持原裁定。

近几年，在理论界、审判实务中，关于行政诉讼原告主体资格的探讨，日渐深化，各种观点林立，归纳起来，大体上主要有三种观点：

一是扩大说，即对行政诉讼原告主体资格，主张不要作过多的限制，只要是起诉人认为具体行政行为侵害其权益的，就具有原告主体资格，是适格原告。其理由在于，限制行政诉讼原告主体资格，使得行政诉讼不能很好实现其权利救济功能。“没有救济的权利，等于没有权利”。过多限制适格原告条件，等于是剥夺了当事人的诉权。世界上很多国家特别是发达国家，对行政诉讼原告资格未作严格限制，有的国家甚至实行公益诉讼，我国应予借鉴。

二是限制说，主张行政诉讼的原告，必须是其合法权益受到具体行政行为影响的人，不能仅以当事人的主观认为为标准，否则原告的范围宽泛无边，任何人都能启动行政诉讼程序，这既不利于行政行为效力的稳定，也不符合我国的国情，不符合诉讼经济的原则。

三是主客观说，主张对行政诉讼原告的主体资格要有一个界定，界定的标准是主客观的统一，即在主观上，有起诉人认为其权利受到行政行为的侵害提起诉讼的愿请；在客观上，起诉人请求保护的权益是合法的，而且这种合法权益可能受到具体行政行为侵害。至于是否受到侵害，则是实体审理的范畴，不影响起诉人的资格。

比如上案中，就涉及到了行政相对人的认定、是否具备申请行政复议及提起行政诉讼资格的主体、行政复议（诉讼）请求是否合法等程序和实体问题。笔者同意第三种观点，而在本文中仅就案件中涉及到的主体是否适格问题浅析如下：

一、法律、法规及规范性文件的相关规定

（1）《行政复议法》（2009修正版）第二条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”；

（2）《行政复议法》第二章“行政复议范围”：“第六条?有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”；

（3）《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条规定“行政复议申请复核下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”；

（4）最高人民法院2014年3月14日作出的《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）载明：“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”；

（5）2017年8月31日，最高人民法院印发《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的通知（法发〔2017〕25号）“11.要准确把握新行政诉讼法第二十五条第一款规定的“利害关系”的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。对于确与行政行为有利害关系的起诉，人民法院应当予以立案。13.当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案，不得一概不予受理。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。”

二、是否具备申请行政复议及提起行政诉讼资格主体的法律分析

1、对于申请行政复议及提起行政诉讼主体的身份认定。

首先，在上案中认定L某是否与具体行政行为有利害关系，需核实其是否具备小区业主身份。

我国《物业管理条例》第六条规定：“房屋的所有权人为业主”，即小区的业主应为房屋的合法所有权人（可为共有，也可为单独所有）。同时《中华人民共和国物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”，所有权人应当有依法登记的所有权证明。同时，小区业主为独立的个体，其独立的人格和权利并不因共有而混同，当小区业主的合法权益受到任何他方不利影响时，均可以基于维护自身合法权益的理由进行维护，具体到行政关系上，即有权以自己的名义进行举报，提起行政复议、行政诉讼等行为。

2、是否为“利害关系人”的认定。

从行政诉讼法理上看，申请行政复议及提起行政诉讼主体是否适格，重点在于该具体行政行为是否与其有利害关系。法律上所谓的利害关系，是指因被诉行政行为有关的法律规范保护范围的权益可能受到被诉行政行为的不利影响，而在行政主体与受影响人之间产生的法律关系。

理论上这种利害关系可以归结为四种具体类型：一是行政主体有意通过行政行为创设的针对特定相对人的行政法律关系，此时在特定的相对人与行政主体之间产生行政法律关系。二是行政行为虽不以特定相对人为指向，但影响相对人以外的其他人的合法权益，而在行政主体与其他人之间产生行政法律关系。三是事实行为侵犯到他人的合法权益（法益），而在行政主体与受害人之间产生行政法律关系。四是基于法律的特别规定产生的行政法律关系，即虽然自身的合法权益未受到影响，或者不可能受到影响，但因法律的特别规定而与特定行政行为产生法律上的关系。

笔者认为：判断行政相对人与具体行政行为利害关系具备与否，并非仅以其主观判断为准，而主要应考虑如下几个因素：

举报是否出于维护自身合法权益。

这里有两个关键词，其一为“自身”、其二为“合法权益”。

行政复议法的本意，是私权救济。我国大多学者采用了域外行政法理论，比如说反射利益说、主观诉讼、客观诉讼说等（囿于篇幅，在此不赘述），故对于所谓“公益”的投诉举报人，对政府的应对行为或不作为，是不可复议，当然亦是不可诉的。

行政相对人所主张的合法权益是否受到行政行为的不利影响。

笔者认为此处的“受到不利影响”，在经度上讲，应当是广义的理解，包括“已经受到的”以及“可以预见到的、可能受到的”；在纬度上讲，则应是狭义的，仅指“直接影响”而不包括“间接影响”。

此种合法权益是否受到特定行政领域的法律规则所保护；

意涵两个内容：

首先，要看法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；

其次，要看该合法权益是否受到了行政法的保护。

上案中，L某举报X房产公司擅自占用并损坏的小区绿化带并非L某所有，也不具有可分离的单独合法权益，对于区行政执法局针对X房产公司擅自占用并损坏小区绿化带进行行政处罚，以及市行政执法局的行政复议决定，L某并非该行政处罚的相对人，也不具有通过行政诉讼请求保护的个人合法权益；且区行政执法局已经责令X房产公司进行改正并罚款，而L某的目的却在于让X房产公司加重罚款，故该具体行政行为与L某不具有行政法上的利害关系，L某不具有就该被诉行政行为提起本案行政诉讼的主体资格。

国家设立行政复议及行政诉讼制度的目的是为了给行政相对人在利益受到侵犯时提供最终的、最强有力的法律救济，在确定行政复议申请人及行政诉讼原告资格时，一方面要充分保护当事人诉权并因此保障当事人获得实体救济；另一方面则要防止诉权的滥用即滥诉，公平、公正、有度的解决行政机关与行政相对人之间的矛盾和纠纷。

随着国家的经济实力正日益增强，政府职能部门的法制意识日趋完备，合理地对行政复议申请主体及行政诉讼原告主体资格进行限制，有利于推动行政诉讼在实践和理论上的发展。而在实践中往往缺乏上位法的明确和支撑，导致许多恶请滥诉的滋生，企盼能早日予以立法司法确定，定纷止争。