律师代理周某诉某市国土资源局行政协议纠纷案

原告周某于2004年12月与某市国土资源局签订了《房屋搬迁协议》，并已履行。此后多年，周某认为被告某市国土局征用土地程序不合法，导致社保不合理，自己和同龄人相比领取的社保金额差距太大，连生活都成问题。故原告周某多次要求某市国土资源局及某市人民政府予以解决。某市国土资源局及某市人民政府多次向原告周某解释。但原告周某仍认为其社保购买不合理，并认为其所签订的《房屋搬迁协议》为无效协议。因此，原告周某于2016年4月向某省某区人民法院提起诉讼，要求确认《拆迁协议》为无效协议。某区人民法院于2016年4月29日受理该案（案号：（2016）某X行初X号）后，于2016年6月15日公开开庭审理该案。一审裁判认为《拆迁协议》不存法定无效情形，驳回了原告的诉讼请求。周某不服一审裁判，向某市中级人民法院提起上诉（案号：（2016）某X行终X号），二审法院审理后认为原告起诉已超出了行政诉讼法规定的起诉期限，依法撤销了一审判决，依法驳回了原告起诉。

我们认为，本案系行政协议纠纷。主要争议焦点为签订的《房屋搬迁协议》是否存在无效情形，以及原告的起诉是否已经超出了行政诉讼法规定的起诉期限。具体事实理由如下：

一、一审判决认定事实清楚，上诉人上诉理由不成立

首先，上诉人周某与被上诉人某市国土资源局签订的《房屋搬迁协议》不存在法定无效的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第75条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。也就是说行政行为无效的原因或因主体不适格，或因没有依据，或因重大明显违法情形。而本案原告周某与被告某市国土资源局签订的《房屋搬迁协议》不存在上述无效情形。该协议签订的主体是县级人民政府国土资源管理部门与被拆迁人；签订协议的依据有某市人民政府某府发（2001）158号文及相关法律法规和政策规定；签订协议是在协议双方协商达成，有双方签字和盖章予以确认，没有重大和明显违法行为。故原告诉请确认无效无事实与法律依据。

其次，原告所述的关于失地农民社保的参加问题成立与否均不会对拆迁协议的效力产生影响，也不能因此推断协议无效。原告参加社保是严格依据当时的法律法规及政策规定进行的。原告在已经参保的情况下要求按新政策参保是没有法律依据的，当地政府已对此依法进行解释。

二、原告起诉已经超出了行政诉讼法规定的起诉期限

原告起诉的行政协议签订于2004年，距今已有12年的时间，依当时《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”而原告在协议签订12年后才向法院起诉，显然已经超出了起诉期限，依法应当驳回原告起诉。

另外，“确认行政行为无效”系2014年《行政诉讼法》修改后新增的内容，原告第一项诉讼请求为“确认2004年12月7日原告（周某）与被告（某市国土资源局）所签订的房屋拆迁协议为无效协议”，希望用现行法律规定评判十余年前的行为，违反了“法不溯及既往”的原则。该诉求本身依法也不能成立。

综上所述，上诉人上诉理由不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第89条规定，请求贵院依法驳回周某起诉。

一审裁判认为《拆迁协议》不存法定无效情形，驳回了原告的诉讼请求；二审法院认为原告起诉已超出了行政诉讼法规定的起诉期限，依法撤销了一审判决，依法驳回了原告起诉。

一审法院认为：原被告双方于2004年签订《房屋搬迁协议》，系双方真实意思表示、合同的内容没有违反国家法律、法规的强制性规定，没有损害他人利益和社会公共利益。该协议合法有效，不具备合同无效的情形，且已完全履行。原告周某请求《房屋搬迁协议》无效的理由不能成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告周某的诉讼请求。

二审法院认为：根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定“行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者其实期限之日起计算，但从知道或者一个多知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，上诉人周某向原审法院提起诉讼，请求确认其于2004年12月7日与某市国土局签订的行政协议无效。经审理查明，上诉人周某在签订协议书就已知道该协议的内容。根据上述规定，上诉人周某于2016年4月22日才向原审法院提起本案诉讼，其提起本案诉讼已超过法定起诉期限，依法应裁定驳回周某的起诉。原审法院认定事实清楚，但原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周某的诉讼请求，适用法律错误，处理结果不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销某市某区人民法院（2016）某X行初X号行政判决；二、驳回上诉人周某的起诉。

本案的主要争议在于对于请求确认行政协议无效纠纷案件应当先进行实体审理还是先进行程序审理。而行政协议的审理能否应当适用起诉期限的规定，在司法理论和司法实践中一直存在争议：第一种观点认为，无效行政行为自始没有法律效力，无效在何时发生，均排除起诉期限的适用。本案应当进行实体审理后若认定协议有效再对是否超过起诉期限进行裁判；第二种观点认为，提起行政诉讼必须在起诉期限内，无论原告诉求是否为确认行政行为无效，只要不符合行政诉讼法规定的起诉期限规定，就应当驳回起诉。第三种观点认为，2014年修订后《行政诉讼法》新增了“确认行政行为无效”的规定，但对修订前行政行为，应根据行政行为作出当时的规定，先进行程序审查，若超过了起诉期限，应当驳回起诉。对2014年修订后《行政诉讼法》后新的行政行为，则不适用起诉期限的规定。

本案通过判例的形式解决了行政协议效力的起诉是否适用行政诉讼起诉期限的限制问题。

行政协议的审理是否适用起诉期限的规定，在司法理论和实践中存在较长时间的争议，本案通过实际案件判决确定了行政协议效力的起诉是适用行政诉讼起诉期限限制的，希望本案的裁判结果对司法实践有所裨益。但是在法律法规或司法解释中尚缺乏明确的依据，为妥善解决并明确该争议，建议今后在行政诉讼法及司法解释的修订中予以确定，为司法实践提供明确依据。