律师代理某投资有限责任公司不服某市城乡建设局、某市人民政府行政强制纠纷案

原某电站建于1977年，因受到某应急水源工程的影响而无法发电，且根据水库的规划，不能在原址恢复。2012年，原告经市政府《议事纪要》同意对原某电站进行技改，并确定按照技改程序报某市经济信息局审批。原告向某市经济和信息化局报批后，获得“建厂房、辅助用房、材料工具仓库”等共计1300平方米等建设项目的核准，并被告知凭以上核准向国土、环保、消防、安全、建设、规划等部门办理相关手续。此后，原告仅向经信局、水务局、发改局、消防办理了相关手续，但未向城建局及其他相关部门办理手续。原某电站经技改后厂址上移80米，向左平移20米，原电站厂房建设规模约200平方米，技改后电站厂房建设规模为1200平方米，装机容量为9600KW，并于2014年12月经国家能源局四川监管办批准并网发电。

某地是全国重点文物保护单位，并于2000年被列入世界文化遗产名录。某投资有限责任公司技改扩建的某电站位于《某世界遗产提名地总体规划》显示的某世界文化遗产保护区核心区内和《某风景名胜区总体规划保护培育规划图》显示的风景名胜区内。某电站在项目建设过程中，并未按相关程序进行环保、风景名胜区和世界文化遗产地基本建设报批。2017年，在中央环保督察期间和省环保督察期间，某电站问题得到中央、省环保督查组的重视，并向某市交办某电站有关问题。

2017年6月6日，被告城建局责令原告整改。

2017年7月19日，被告某市城乡建设局作出城建限拆2017年第XX号《责令限期拆除违法建设决定书》，主要内容为：“某投资有限责任公司：经查，你公司在位于某市风景名胜区范围内，未经审核、未办理审批手续，修建某电站，违反了《风景名胜区条例》第二十八条之规定，根据《风景名胜区条例》第四十一条之规定，现责令你公司于2017年8月3日之前自行拆除违法修建的某电站及其附属设施。逾期未自行拆除的，本局将依法实施强制拆除。如不服本决定，可向某市人民政府或某市城乡建设委员会申请行政复议，也可直接向人民法院提起行政诉讼。”原告某投资有限责任公司不服此决定，向被告市政府申请行政复议，市政府于2017年11月7日作出维持责令限期拆除决定的X府行复[2017]XX号《行政复议决定书》。原告某投资有限责任公司不服某市城乡建设局、某市人民政府行政强制一案，于2018年1月2日向四川省崇州市人民法院提起行政诉讼。

我们认为，本案系行政强制纠纷，主要争议焦点在于被告一某市城乡建设局作出《责令限期拆除违法建设决定书》（X城建限拆2017第XX号）是否合法，以及被告二某市人民政府作出的《行政复议决定书》（X府行复〔2017〕XX号）是否合法。具体来说：

一、被告一作出《责令限期拆除违法建设决定书》（X城建限拆2017第XX号）适用法律正确、符合法定程序。

（一）被告一享有作出《责令限期拆除违法建设决定书》行政职权。

被告一根据《风景名胜区条例》第五条第二款“省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。”及《四川省风景名胜区条例》第五条第一款规定“省人民政府建设行政主管部门负责全省风景名胜区的监督管理工作；市（州）、县人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。”的规定，被告一负责某市风景名胜区的监督管理工作，享有作出《责令限期拆除违法建设决定书》的行政职权。

（二）被告一作出《责令限期拆除违法建设决定书》（X城建限拆2017第XX号）适用法律正确。

被告一作出的《责令限期拆除违法建设决定书》认定如下主要事实:原告未经审核，在某市风景名胜区范围内，修建某电站。具体涉及三方面的主要事实：（一）违法行为的主体为原告；（二）违法修建行为发生在风景名胜区范围内；（三）修建行为未经风景名胜区管理机构的审核。被告一作为某市内的风景名胜区管理机构，经履行相关程序后认定原告的前述行为违反了《风景名胜区条例》第二十八条的规定，并适用该条例第四十一条的规定作出《责令限期拆除违法建设决定书》的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确。

（三）被告一作出《责令限期拆除违法建设决定书》（X城建限拆2017第XX号）符合法定程序。

我们认为被告一作出的《责令限期拆除违法建设决定书》系行政强制行为，因被告一无行政强制执行权，被告一应按照“行政强制法”第五章的规定的程序申请人民法院强制执行，按照“行政强制法”第五章的有关规定，被告一在作出《责令限期拆除违法建设决定书》前，无需依照《行政处罚法》的相关规定向原告履行听证告知程序。被告一作出的《责令限期拆除违法建设决定书》不属于行政处罚，被告一在作出《责令限期拆除违法建设决定书》前，无需依照《行政处罚法》的相关规定向原告履行听证告知程序，同时被告一在调查询问及决定书中已告知原告享有陈述和申辩的权利，以及相关救济措施，程序合法。

二、被告二作出的《行政复议决定书》（X府行复〔2017〕XX号）适用法律正确、符合法定程序。

（一）根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告二系本级政府工作部门的行政复议机关，具有相关行政复议职权。

（二）被告二作出的《行政复议决定书》（X府行复〔2017〕XX号）适用法律正确

被告一作为某市内的风景名胜区管理机构，经履行相关程序后认定原告的前述行为违反了《风景名胜区条例》第二十八条的规定，并适用该条例第四十一条的规定作出《责令限期拆除违法建设决定书》的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，被告二依法予以维持并无不当，被告二据此依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持被告一《责令限期拆除违法建设决定书》的行政复议决定，适用法律正确。

（三）被告二作出的《行政复议决定书》（X府行复〔2017〕XX号）符合法定程序

原告不服被告一2017年7月19日作出《责令限期拆除违法建设决定书》（X城建限拆2017第XX号）的具体行政行为，于2017年9月8日向被告二提起行政复议申请，被告二收到申请后经审查，认为符合行政复议受理条件，于2017年9月11日依法受理，向原告送达了《行政复议受理通知书》，向被告一送达了《行政复议答复通知书》。被告二经审查研究，于2017年11月7日作出《行政复议决定书》（X府行复〔2017〕XX号），并分别送达原告和被告一，被告二的行政复议程序合法。

崇州市人民法院认为被告一作出X城建限拆2017第XX号《责令限期拆除违法建设决定书》和市政府作出X府行复【2017】XX号《行政复议决定书》事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：

驳回原告某投资有限责任公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告某投资有限责任公司公司负担。

四川省崇州市人民法院认为：原告于2012年技改后重建的某电站全部位于某文化遗产保护核心区和某风景名胜保护区内，除应按照一般水利水电工程建设要求报相关部门审核外，还应当按照国务院《风景名胜区条例》、《四川省风景名胜区条例》之规定报风景名胜管理机构审核，设计方案还应按照《中华人民共和国文物保护法》的规定报国家文物局批准方可实施。本案中，原告未按上述规定进行报批。其次，原告在经市政府《议事纪要》议定同意对原某电站进行技改后，在按照《议事纪要》议定的技改事项向技改审批机关“某经济信息局”申请技改项目审批中，申请的技改项目已不是简单的技术改造，包括了对某电站的移位重建和扩建,某经济信息局在批复中明确要求原告应报国土、环保、消防、安全、建设、规划等部门办理相关手续,但原告未按此要求向国土、环保、建设、规划办理相关手续,仅仅向水务局、发改局、消防部门办理了相关手续。由于“议事纪要”是记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,只有在转化为对外发生效力的行政行为时才具有法律效力。因此,本院对原告主张各行政机关是市政府的各部门，市政府《议事纪要》代表各行政机关对原告项目实施了审批的主张,不予支持。同时,根据中国水利水电科学研究院《某电站对世界文化遗产XX影响综合评估》,某电站全部位于某文化遗产保护核心区和某风景名胜保护区内,属于禁止兴建的工程设施,给我国某世界文化遗产造成的损失不可估量,因此对原告主张拆除电站损失巨大,请求完善手续无需强制拆除的主张不予支持。被告城建局认定原告的违法事实清楚,证据充分。

其中，针对被诉行政行为程序是否合法的问题，崇州市人民法院认为：“本案被告建设局的X城建限拆2017年第XX号《责令限期拆除违法建设决定书》是责令限期自行拆除，是一种行政决定，命令当事人在规定的期限内无条件拆除违法建筑，纠正违法行为，是一种行政强制。与通过给违法相对人的合法权利或权益造成损害来达到惩罚目的的行政处罚具有本质区别，而听证程序是实施行政处罚的程序，本案被诉行政行为适用《中华人民共和国行政强制法》的规定，被告城建局作出X城建限拆2017年第XX号《责令限期拆除违法建设决定书》不违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。同时，被告城建局在对原告违法行为进行正式立案前，已经相关部门召集各方专家对某电站对世界文化遗产XX的影响多次进行了全面论证，原告方也对某电站的情况进行了陈述和申辩，因此对原告方认为被告城建局行政程序不合法的主张不予支持，被告城建局作出被诉行政行为程序合法。

一、关于会议纪要的法律性质：

依据《党政机关公文处理工作条例》第8条规定：“纪要，适用于记载会议主要情况和议定事项”，会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项，仅作为记录会议情况之用，在行政机关内部传阅，对外不发生效力。

会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项，仅作为记录会议情况之用，在行政机关内部传阅，对外不发生效力，会议纪要不能代替相关行政职能部门行使作为职能部门的行政审批权。同时《研究成都市应急水源工程建设有关事宜的会议纪要》的内容虽载明某电站为技改项目，但也载明了原告应按技改项目报批程序向市经信局报批，同时某市经济和信息化局《关于某市某电站技术改造项目申请报告核准批复》第十项也载明企业可凭此批准向国土、环保、消防、安全、建设、规划等部门办理相关手续，故会议纪要并未代替其他行政职能部门行使审批权，原告辩称政府会议纪要同意无需在各部门办理相关手续的抗辩理由不能成立。 

二、被告一作出《责令限期拆除违法建设决定书》是否属于行政处罚？

首先，依据《行政处罚法》第八条的规定，一般来说行政处罚的种类就是六种，除非其他法律、行政法规有特殊的规定。其次，国务院法制办对陕西省政府法制办《关于‘责令限期拆除’是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函【2012】665号）载明：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或限期改正违法行为”的规定，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应理解为行政处罚行为。该复函还特别注明了“经研究并商全国人大常委会法工委”后，对陕西省政府法制办复函。国务院法制办在对四川省政府法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法【2000】68号）载明：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定“责令限期拆除”，不应理解为行政处罚行为。比照国务院法制办的该两则复函，《风景名胜区条例》第四十一条规定的“责令限期拆除” 不应理解为行政处罚行为。

某电站拆除相关事宜，不仅是某市由来已久的历史遗留问题，也对某世界自然和文化遗产有着深刻的生态影响，关系着整个某市的未来发展。2016年1月14日形成的《某电站对世界文化遗产影响专家咨询会会议纪要》中指出，某电站建设不符合世界文化遗产的原有技术体系.所展现的功能与某世界文化遗产的价值和历史传承性之间无必然联系，对遗产的真实性和完整性造成负面影响。中国水利水电科学研究院于2017年7月6日作出的《某电站对世界文化遗产XX影响综合评估》指出：某电站位于某世界文化遗产保护核心区，属于“禁止兴建”的工程设施。某电站权属关系复杂，有关部门在工作推进过程中障碍重重，该案的胜诉推动了某电站的拆除进程，对于某景区的保护起到了巨大的作用。

某一具体行政行为是定性为行政强制行为或是行政处罚行为，关于其程序性要求具有明显差异。就行政处罚行为来说，有权机关在作出行政处罚决定之前，必须依法告知受处罚当事人享有听证权利，受处罚当事人要求听证的，有权机关应依法组织听证。本案中，所涉责令限期拆除行为是否属于行政处罚行为，是判断某市城乡建设局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》是否符合法定程序的重要前提。综合全案证据和相关法律依据，案涉责令限期拆除行为不是行政处罚行为，而是行政强制行为，无需依照《行政处罚法》的相关规定向原告履行听证告知程序，因而某市城乡建设局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》符合法定程序。

建议行政机关在履行相关职责的过程中，尤其是在行使行政执法权时，应区分清楚具体行政行为的性质，对具体行政行为准确定性后，依法适用相应的法律及程序，以减少行政执法风险。