律师代理某有限公司诉某政府、第三人某市某区管理委员会行政侵权及行政赔偿纠纷案

2000年，某索道经批准建成。2000年11月，国家客运架空索道安全监督检验中心为某索道颁发《客运索道安全检验合格证》，有效期限自2000年11月20日至2003年11月19日。2000年开始，某市政府修建环某旅游走廊。因旅游走廊的修建，导致原告修建的沿湖索道专用道路禁止机动车通行。2002年10月11日，原告向某市政府提交《关于请求解决索道检测检修通道的报告》，请求在索道通道上容许特种车辆和小型车辆的通行。2002年11月12日，第三人在该份报告上盖章并说明：“规划设计变更，上述情况属实”。为解决上述问题，第三人于2003年多次向某市政府请示。2005年1月10日，原告与某风景区建设指挥部签订《某旅游走廊片石挡土墙及土石方补偿协议》，协议约定某风景区建设指挥部对原告所建片石挡土墙、挖运回镇土石方，以96万元包干给予一次性补偿。2005年1月18日，第三人与原告签订《协议书》，主要内容包括：一、双方确认，某市政府修建环某旅游走廊利用某索道专用通道的补偿费、环某走廊修建时及修建后给某索道经营带来不便造成的损失补偿费96万元。二、某公司获得补偿后，不得再以经营不便为由向某市政府及第三人要求赔偿。三、某公司应合法经营，保证某索道安全运行。每年索道的安全检测应当尽早进行，以弥补大型车辆不能驶入索道附近增加的检修时间。

2007年9月7日，时任某公司法定代表人严某、股东吴某等人因涉嫌非法吸收公众存款罪被刑事拘留。2012年12月22日，某区法院作出（2008）X刑二初字第XX号刑事判决，判决某公司犯非法吸收公众存款罪，判处罚金80万元。

因某索道长久没有营运，出现安全隐患问题，2013年7月29日，某市政府为解决该问题召开会议并做出35号《会议纪要》。该会议原告没有参加，35号《会议纪要》也没有向原告送达。会后，某区管委会和原告就某索道拆除及补偿事宜进行协商，但没能达成一致意见。2013年9月23日，某区管委会和原告共同委托某资产评估事务所对某旅游索道项目相关资产进行现行价值评估，但某资产评估事务所没有出具《资产评估报告书》。

2014年5月4日，某区法院刑事审判第二庭将（2008）X刑二初字第XX号刑事判决的财产刑部分移交立案庭立案执行。2014年7月14日，X区法院作出（2014）楼执字第XXX-X号执行裁定，裁定查封、拍卖、变卖某公司所有的某旅游索道项目建设及设备、某旅游索道项目基础。2014年7月22日，某区管委会对某区法院出具《关于对某索道土地情况进行说明的函》，内容为：“按照市政府对某索道的处置意见，由贵单位对某旅游索道资产进行公开拍卖，因某索道土地位于《某某风景名胜区总体规划》范围之内，属于国务院规定的核心景区。按照国务院《风景名胜管理条例》规定，处置后的土地只能用做绿化用地和进行公益设施建设，不得用作商业开发”。后由某城市建设投资有限公司以642万元竞买取得。2014年9月4日，X区法院作出（2014）楼执字第XXX-X号执行裁定，裁定某公司所有的某旅游索道项目建设及设备、某旅游索道项目基础归买受人某城市建设投资有限公司所有。

2014年11月，某公司对某市某区人民政府、某市公安局提起行政诉讼，请求退还被扣押的行政公章。2015年2月6日，湖南省某市人民法院作出（2014）X行初字第XX号行政判决，查明某市公安局于2007年12月27日强制扣押某公司的行政公章和其他公章，出具了调取证据清单。判决责令某市某区人民政府将行政印鉴返还给某公司。2015年4月26日，原告向某市政府邮寄《因废止某索道向我公司予以行政补偿申请书》，未得到答复，于是向人民法院提起行政诉讼，请求：1、判决确认某市政府修改规划、堵死某公司正在营运的某索道通道的行政行为违法；2、判决确认某市政府作出的35号《会议纪要》有效，并判决某市政府继续履行35号《会议纪要》确定的行政协议义务，即按照某索道1185.5万元的成本价（不包括土地补偿费），向某公司给予行政补偿或行政赔偿（应从成本价中减除法院已经非法拍卖给某市政府的拍卖款642万元）；3、判决某市政府从对2001年底修改规划、堵死通道导致废止某索道起，至2015年5月期间造成的经济损失，向某公司予以行政补偿或行政赔偿（以建设南湖索道成本价为基数，按银行同期贷款利率暂计至本案诉讼时为止）；4、由某市政府承担本案全部诉讼费用。某市某区管理委员会作为诉讼第三人委托律师代理诉讼案件。

作为本案第三人某市某区管理委员会的委托代理人，主要代理意见如下：

一、原告诉请某市政府修改规划，堵死某索道的行政行为违法的诉讼请求不成立。某政府在1993年开始规划某区，某走廊在规划之初就纳入了城市规划，时间远早于某索道的建设，所以原告诉请修改规划的理由不成立，同时某走廊的建设不但没有堵死某索道通道，反而让行人或游客更加便捷的从某广场入口通畅进入某索道；

二、X府阅[2013]35号《关于处理某旅游索道安全隐患的会议纪要》不可诉。原告诉请35号《会议纪要》有效，并请求判定市政府履行《会议纪要》确定的行政协议义务，但该会议纪要不具有行政协议的法律属性，也不是具体行政行为，不具有行政诉讼的可诉性。该会议纪要是市政府因某索道存在重大安全隐患而组织政府相关职能部门和第三人就索道安全问题召开专题工作会议，对索道安全进行调研和讨论，最终以工作安排的形式明确了“洽谈拆除事宜，依法依规尽快妥善处理”的工作思路，该纪要并没有明确补偿金额、补偿方式等涉及行政协议的事项，所以该《会议纪要》是市政府内部的工作调研、工作安排，不是行政协议，不具有可诉性。

三、修建某走廊已对利用索道工程进行了一揽子充分补偿，不存在再次补偿的理由。市政府在修建某走廊时，事实上可能利用了某索道工程，但在2005年1月18日，第三人与原告签订了《协议书》，明确一次性补偿原告96万元，该款项第三人已支付完毕，同时，该协议第二条明确“甲方（第三人）对乙方（原告）进行上述补偿后，乙方不得再以该事由向市政府及第三人要求补偿。”现原告再以同一事实和理由主张赔偿，违背了双方协议的内容。

四、本案原告混淆了两个概念，一个是混淆了修建某走廊与拆除某索道的损失的概念，一个是混淆了某索道拆除的性质是司法行为还是行政行为的概念。本案原告主张的是拆除索道的损失，也是差额损失，其损失与修建某走廊没有任何实体上的关联，同时修建某索道的损失在2005年1月18日给予了充分补偿。其次，某索道拆除是某区人民法院因原告和原告原法定代表人严某拖欠罚金，法院依法拍卖索道，某城市建设投资有限公司依法竞得后自行拆除的，索道的处置是司法行为，而不是具体行政行为，其行为主体与本案被告及第三人不存在行政行为上的关联。如果原告认为其索道价值1185.5万元但只拍卖了642万元，其差价损失应对司法拍卖提起国家赔偿，而不是本案行政补偿之诉。

五、本案已过诉讼时效。原告主张市政府修改规划，堵死通道导致废除某索道，应赔偿损失，该诉讼请求已过诉讼时效。第三人于2005年1月18日于原告签订《协议书》并进行补偿，如果该补偿不充分不完全，原告应在协议签订或履行完毕时就应当知道其权利收到了侵害，而原告在时过11年后在主张权利，显然已超过诉讼时效。

综上，原告诉请于法无据，应依法驳回。

一审法院裁定驳回原告某有限公司的起诉。

一审法院认为：一、关于原告的第一项诉讼请求，法院认为超过起诉期限。某市虽不承认有修改规划的行为，但从原被告提交的证据来看，原告修建的某索道建成在前，某市政府后修建环某旅游走廊导致索道专用道路禁止机动车通行，侵犯了原告的合法权益。原告不服，可以提起行政诉讼维护自身权益。某市政府的侵权行为发生在2002年或之前，从原告提交的《关于请求解决索道检测检修通道的报告》中可以证明原告在2002年10月11日以前就知道了某市政府的侵权行为并要求解决，于2015年提起行政诉讼，明显超过了2年的起诉期限，且无正当理由。

二、关于原告的第二项诉讼请求，法院认为35号《会议纪要》不是行政协议，不具有可诉性；某索道由某区法院拍卖，司法行为不属于本案的审查范围。行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。35号《会议纪要》是某市政府单方面作出的，原告没有参与，不构成行政协议。会议纪要要直接对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，才属于可诉的行政行为。35号《会议纪要》中没有对原告的权利义务产生实际影响的内容，也没有对原告送达，只是某市政府的内部行政行为，不具有可诉性。某索道由某区法院拍卖，司法行为不属于本案的审查范围。原告认为某区法院是受某市政府的指使进行的拍卖证据不足，要求某市政府对索道损失进行行政补偿或赔偿的以及不足，法院不予支持。

三、原告的第三项诉讼请求，法院认为原告第一项诉讼请求超过起诉期限，对索道营运损失的赔偿问题不能单独进行审理。某市政府为解决因修建环某旅游通道导致了索道专用道路禁止机动车通行的问题，某区管委会与原告于2005年1月18日达成的相关协议，且该协议已经实际履行。

综上，一审法院裁定驳回某有限公司的起诉。

本案中主要争议焦点在于：一、对某市政府修建环某旅游走廊导致某公司损失的起诉是否超过起诉期限；二、35号《会议纪要》是否可诉。

关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，某市政府修建环某旅游走廊的时间为2000年至2002年，某公司在某市政府修建环某旅游走廊时已知道该行为，并且某公司于2005年1月18日与某区管委会签订《协议书》，就某市政府修建环某旅游走廊给其造成的损失获得补偿96万元，某公司直到2015年才就该行为提起本案诉讼，明显超过了法定起诉期限。

关于争议焦点二，35号《会议纪要》时2013年7月29日某市政府为研究处理某索道安全隐患及拆除的有关问题形成的会议纪要，与某市政府修建环某旅游走廊造成某公司索道专用通道被堵死的行为无关。该会议纪要是某市政府单方面作出的，属于通过行政机关内部工作程序实施的内部行政行为，某公司没有参与会议，35号《会议纪要》也没有向其送达，从形式和内容两方面来说，该会议纪要都不具备行政协议的构成要件。因此，某公司要求继续履行35号《会议纪要》的主张缺乏事实与法律依据，本案35号《会议纪要》作为内部行政行为不具有可诉性。

本案作为行政侵权及行政赔偿纠纷一案，原告向人民法院提起诉讼后，作为第三方的委托代理人，在代理本案时，首先确认了本案原告所提出的诉讼请求是否已过诉讼时效，其次确认了原告所诉行政行为是否属于具体行政行为范围，是否具有可诉性。这也是在处理各类行政案件纠纷时，首先应当注意的问题。