律师代理曹某与某区园林局撤销行政行为纠纷案

2013年1月5日某区园林局与曹某签订了《房屋租赁合同》，将位于某区北二环某公园中独栋楼房462平方米及整个院落租赁给曹某用作艺术馆及经营场地，租期20年；后因国家政策调整，某区园林局分别于2014年4月10日、2015年4月2日以快递方式向曹某寄送了《合同解除通知书》、《解除房屋租赁合同通知书》；因曹某拒不退出承租房屋，2015年2月，某区园林局对曹某承租的房屋采取门上贴封条、汽车封堵大门等措施，要求曹某停止经营、返还承租房屋；2015年5月15日某区园林局以“因政府加强公园建设管理和清理整顿公园经营项目的需要、园林规划调整、公园内不得有私人会所等经营项目”为由向某区法院提起民事诉讼，要求解除《房屋租赁合同》，曹某提出反诉要求赔偿损失；同时，曹某向法院另行提起行政诉讼，请求法院确认某区园林局的查封行为违法，要求法院撤销某区园林局查封案涉房屋的行政行为；某区园林局委托河北侯凤梅律师事务所律师代理此案。

区法院认为某区园林局作为园林绿化的主管部门，取得了行政管理权力，具备行政执法主体资格，是本案的适格被告，因此判决撤销某区园林局的查封行为。

某区园林局不服一审法院判决，继续委托河北侯凤梅律师事务所律师代理其提起上诉，二审判决认为：某区园林局贴封条、车辆堵门的行为，并非是实施行政强制措施，不是行政行为，而是平等主体之间基于民事纠纷采取的民事行为；某区园林局在本案中并未行使行政权力进行行政管理，也未产生行政法律效果，本案不属于行政审判权限调整范围，基于此，撤销一审法院的判决，裁定驳回曹某的起诉。

律师认为：本案系因租赁合同引起的平等主体之间的民事纠纷案件，本案的争议焦点为：（1）某区园林局是否具备行政主体资格；（2）某区园林局与曹某之间是否存在行政法律关系；（3）某区园林局在本案中的行为是否是行政行为。具体而言：

一、某区园林局不具备行政执法主体资格。

某区园林局系全额拨款事业单位，既不是行政机关也未经法律法规授权行使行政职权。一审法院依据《中华人民共和国城市绿化条例》、《河北省城市绿化条例》、《石家庄市城市园林绿化管理条例》、《石家庄市公园管理办法》、《河北省城市园林绿化管理办法》认定某区园林局系“园林绿化的主管部门、取得了行政管理权力”是错误的。

国务院制定的《中华人民共和国城市绿化条例》和河北省人大制定的《河北省城市绿化条例》均规定：城市绿化工作的主管部门为“城市人民政府城市绿化行政主管部门”；《石家庄市城市园林绿化管理条例》和《石家庄市公园管理办法》规定：“城市园林绿化行政主管部门负责全市行政区域内的城市园林绿化工作”；《河北省城市园林绿化管理办法》系省政府制定，在法律位阶上不属于法律、法规；根据法律规定，只有法律、法规才能授权，且该办法并非授权某区园林局具有行政管理权力。

某区园林局的名称虽为“某某市某区园林局”，但系全额拨款事业单位，并非城市园林绿化行政主管部门，没有行政执法权，也无任何法律、法规授权其行使行政管理权力。一审法院依据上述法律、法规认定某区园林局为“园林绿化的主管部门”根本是错误的。

二、某区园林局与曹某之间不存在行政法律关系，双方之间是平等主体间的民事法律关系。

某区园林局与曹某于2013年1月5日签订《房屋租赁合同》，双方在履行合同过程中出现了合同解除的情形，某区园林局多次通过书面和口头方式与曹某协商解除合同事宜，曹某均拒绝。无奈之下，某区园林局将出租给曹某的房屋贴上封条，并用报废车辆（并非一审认定的公务车辆）停堵在出租房屋门前，以期让曹某停止经营，解除合同。因此，某区园林局与曹某之间完全是民事合同关系，双方是平等民事主体，某区园林局贴封条、堵门的行为属于民事行为，并非行政行为。

再者，并非行政主体所作的行为均是行政行为，根据法律规定，行政主体只有在行使行政权力时，其行为才是行政行为，才受行政法的调整。行政主体以平等的法律地位与相对方进行的活动是民事行为，在这种情况下行政主体没有行使权力，既不是管理者也不是被管理者，这些活动属于民事法律调整范围，即使发生纠纷也属于民事纠纷。本案中，如果非假设某区园林局为行政主体，其与曹某之间因解除租赁合同发生的争议也是民事纠纷，且已经通过民事诉讼进行处理。

三、某区园林局的行为不是行政行为。

行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。行政行为具有以下三层含义：1、行政行为是行政主体所为的行为；2、行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为； 3、行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。本案中，某区园林局不具备行政主体资格，也没有行政职权，并非进行行政管理，其行为仅是作为房屋租赁合同的一方当事人行使合同解除权，不可能产生任何行政法律效果。

行政行为一旦成立便会产生法律效力，即公定力、确定力、拘束力和执行力。而本案中某区园林局为了解除房屋租赁合同，与曹某多次协商，多次邮寄《解除合同通知书》，曹某均予拒绝，某区园林局在将出租的房屋贴上封条、堵门，是为了行使合同解除权，但曹某仍拒不搬离租赁房屋，某区园林局的行为没有产生任何行政行为的效力，甚至连解除房屋租赁合同的民事效果都未能实现。

因此，某区园林局的行为不符合行政行为的含义，不具备行政行为的效力，也未产生任何行政法律后果，根本不是行政行为。

一审法院判决，撤销某区园林局的查封行为。

二审法院裁定，撤销一审判决，驳回曹某的起诉。

一审法院认为，根据《中华人民共和国城市绿化条例》《河北省城市绿化管理条例》《石家庄市城市园林绿化管理条例》《河北省城市园林绿化管理办法》《石家庄市公园管理办法》的授权，被告某区园林局作为园林绿化的主管部门，取得了行政管理权力，具备行政执法主体资格，是本案适格被告。

行政强制措施是指行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事实与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行约束与处置的强制性行为。本案被告某区园林局要求解除房屋租赁合同的动机是出于行政管理的目的，这从其发出的解约通知以及民事起诉状中的理由可以反映出来；被告对案涉房屋以加盖公章的封条进行查封，并以公务车辆堵门的方式禁止原告曹某使用该出租房屋，这足以认定其行为具备行政强制措施的属性。本案的起因虽然是由房屋租赁合同纠纷的民事权利义务关系导致的，但是，某区园林局作为政府园林绿化主管部门却动用了行政权力来强制原告曹某接受自己的解约行为，解约行为中使用了加盖公章的封条；动用了公务车辆，具备了公务行为的法定形式，具有单方强制性，属于以行政管理主体身份作出的行政行为，而不是以房屋权利人的身份作出的民事行为。被告某区园林局与原告曹某就房屋租赁合同发生纠纷，本应以平等主体的身份通过约定或法定途径及方式加以化解，在相关争议没有依法解决、权利没有依法明确之前不能采取简单粗暴的方式自行处理。普通公民若采取如此方式尚属不当，何况具有行政管理职权的政府部门。就本案而言，并无证据证明原告曹某有违反行政法律法规的行为，因此，被告某区园林局对原告曹某租赁的房屋采取“查封”这种强制措施，属于滥用职权。法院应对被告的违法行为予以纠正。故判决撤销被告某区园林局的查封行为。

二审法院认为，行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。上诉人某区园林局与被上诉人曹某因房屋租赁合同发生纠纷，上诉人采取贴封条、用车辆堵门行为，并非行政强制措施，不是行政行为，而是平等主体之间的民事纠纷。某区园林局并未行使行政权力进行行政管理，也未产生行政法律效果，本案不属于行政审判权限调整范围。原审法院将其定性为行政强制措施，并判决予以撤销，明显不当。故裁定如下：

一、撤销某区人民法院（2015）新行初字第ＸＸ号行政判决；

二、裁定驳回曹某的起诉。

一、某区园林局是否具备行政主体资格。

本案某区园林局不具有行政主体资格。理由：

（1）国务院制定的《中华人民共和国城市绿化条例》和河北省人大制定的《河北省城市绿化条例》均规定：城市绿化工作的主管部门为“城市人民政府城市绿化行政主管部门”。《石家庄市城市园林绿化管理条例》和《石家庄市公园管理办法》也规定：“城市园林绿化行政主管部门负责全市行政区域内的城市园林绿化工作”。

上诉人某区园林局的名称虽为“某某市某区园林局”，但系全额拨款事业单位，并非城市园林绿化行政主管部门，没有行政执法权，也无任何法律、法规授权上诉人行使行政管理权力。

二、某区园林局与上诉人曹某之间是民事法律关系还是行政法律关系。

某区园林局与曹某于2013年1月5日签订《房屋租赁合同》，双方在履行合同过程中出现了合同解除的情形，某区园林局多次通过书面和口头方式与曹某协商解除合同事宜，曹某均拒绝。无奈之下，某区园林局只得将出租房屋贴上封条、将报废车辆（并非一审认定的公务车辆）停堵在出租房屋门前，以行使合同解除权，双方之间是民事合同关系，双方是平等民事主体，某区园林民局贴封条、堵门的行为属于民事行为，并非行政行为。

再者，并非行政主体所作的行为均为行政行为。行政主体只有在行使行政权力时，其行为才是行政行为，才受行政法的调整。行政主体与相对方以平等的地位所进行的活动是民事行为，在这种情况下行政主体没有行使权力，既不是管理者也不是被管理者，这些活动属于民法调整范围，即使发生纠纷也属于民事纠纷。

因此，某区园林局与曹某之间是民事法律关系而非行政法律关系。

三、某区园林局的行为是否是行政行为。

行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。行政行为具有以下三层含义：1、行政行为是行政主体所为的行为；2、行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为； 3、行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。本案中，上诉人某区园林局不具备行政主体资格，也没有行政职权，并非进行行政管理，上诉人的行为仅是作为房屋租赁合同的一方当事人行使合同解除权，不可能产生任何行政法律效果。

行政行为一旦成立便会产生法律效力，即公定力、确定力、拘束力和执行力。而本案上诉人某区园林局为了解除房屋租赁合同，与被上诉人曹某多次协商，多次邮寄《解除合同通知书》，被上诉人均予拒绝，某区园林局只得将出租房屋贴上封条以行使合同解除权，但曹某仍拒不搬离租赁房屋，某区园林局的行为根本没有产生任何行政行为的效力，甚至连解除房屋租赁合同的民事效果都未能实现。

因此，某区园林局的行为不符合行政行为的含义，不具备行政行为的效力，也未产生任何行政法律后果，不是行政行为。

本案是典型的民事行为与行政行为的认定问题。行政行为的主体必然是行政机关，但行政机关做出的行为并非都是行政行为，区分行政行为与民事行为的关键点是行为主体双方是否处于平等的地位，行政机关是否实施行政管理、行使行政权利；而区分民事行为与行政行为的意义在于民事行为纠纷需要通过民事诉讼程序、依据民事法律来调整，行政行为纠纷需要通过行政复议或行政诉讼程序、依据行政法律法规来解决。

行政行为与民事行为的区分，在司法实践中并不鲜见，但各级法院在审判实践中往往出现不同的理解和适用，在司法实践进程中，希望能逐步统一认识。