律师代理杨某与桑植县某局行政协议及行政赔偿纠纷案

2013年9月30日，桑植县某局委托拍卖机构发布拍卖公告，对张家界市桑植县澧水干流、南、中、北源等河流河砂石开采权进行公开拍卖。拍卖公告设定的竞买报名条件为：“1、竞买人须为具备完全民事行为能力的自然人，依法核准登记的中华人民共和国企业法人或其他组织，且近2年内没有违法采砂记录；2、竞买人可独立或者联合报名参加竞买。”

2013年10月23日，杨某以100万元出价成功竞得张家界市桑植县澧水干流、南、中、北源等河流河砂石开采权（标段二刘家河花兰电站库区），与桑植县某局签订“拍卖成交确认书”，并向拍卖机构缴纳拍卖佣金5万元。

2013年12月23日，杨某向桑植县某局缴清成交价款，并与其签订《张家界市桑植县刘家河花兰电站库区河段河道砂石开采权出让合同》（以下简称《出让合同》），出让年限为3年即从2013年12月23日至2016年12月22日。《出让合同》第十条约定：“受让人在合同签订后及时按照《湖南省河道采砂许可证发放管理试行办法》的规定向水行政部门提交办理《河道采砂许可证》的申请。禁止伪造、涂改、买卖、出租、出借或者以其他方式转让河道采砂许可证；河道采砂许可证实行年度登记管理，具体事项按《湖南省河道采砂许可证发放管理试行办法》办理”。第二十二条约定：“受让人按照合同约定支付出让成交价款的，出让人必须依法给受让人办理《河道采砂许可证》,由于出让人未按规定办理《河道采砂许可证》而影响受让人对本合同项下砂石开采权的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的出让成交价款的0.3%向受让人给付违约金。”签订合同前，桑植县某局未就办理采砂许可证所需的材料向原告进行告知，也未对原告是否符合申请河道采砂许可证条件进行审查。在双方签订的合同中，桑植县某局未将申请办理河道采砂许可证所需的材料列明。

2015年5月5日，桑植县某局给杨某送达桑水通字[2015]7号关于办理《河道采砂许可证》的通知，并列明需要提交的相关资料，通知中载明的河道为“郁水银屋场河段”。

2015年9月14日，杨某向桑植县某局提交书面申请，要求其发放《河道采砂许可证》。2015年9月23日，桑植县某局以杨某未按照要求提供采砂船舶检验证书等资料为由，答复告知不能办理《河道采砂许可证》。

2016年8月8日，杨某以桑植县某局严重违反《出让合同》，导致无法进行采砂作业，合同无法实际履行为由，向张家界桑植县人民法院提起诉讼。

诉讼请求：1、判令被告签订《出让合同》违法；2、判令原、被告签订的《出让合同》无效；3、判令被告返还出让价款100万元；4、判令被告赔偿拍卖成交佣金5万元；5、判令被告给原告赔偿违约金287.1万元，具体为：105万元利息计算至作出判决时止，四艘挖沙船及一条公路造价成本及利息（造价成本以评估结果为准）；挖掘机损失290000元及利息；轮式装载机损失222917.2元；鉴定费用由被告承担；6、判令被告承担该案诉讼费用。

我们认为本案系行政协议及行政赔偿纠纷，其争议焦点有两点：第一，桑植县某局通过行政审批及挂牌出让拍卖程序与杨某签订《出让合同》的行为，是否依法应当认定为“重大且明显违法”的行政行为；第二，双方在签订《出让合同》被确认无效后给杨某造成的直接经济损失，是否应当给予行政赔偿的问题。

一、桑植县某局与杨某签订的《出让合同》存在明显违法行为，应当认定无效。

杨某参与桑植县某局委托相关拍卖公司组织公开拍卖张家界市桑植县澧水干流、南、中、北源等河流河砂石开采权（标段二刘家河花兰电站库区），并且竞价成功。2013年10月23日，桑植县某局与杨某签订《拍卖成交确认书》，杨某按期已交纳该花兰电站库区标段河道砂石开采权成交价100万元，拍卖佣金5万元。同日，双方签订《出让合同》。桑植县某局系在没有得到相关部门授权同意的情况下，通过公开拍卖程序，与杨某签订载明了有偿出让湖南张家界大鲵国家级自然保护区核心区河道砂石开采权的《出让合同》，其行为明显违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、《中华人民共和国矿产资源法》第二十条、《中华人民共和国合同法》第五十二条的强制性规定，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“没有依据等重大且明显违法情形”的规定，因此，桑植县某局与杨某签订的《出让合同》存在明显违法行为，应当认定无效。

二、桑植县某局应当向杨某支付直接经济损失赔偿。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。杨某与桑植县某局签订的《出让合同》被依法确认无效，系因桑植县某局未征得相关主管部门的同意，有偿出让自然保护区的河道砂石开采权，且是因在实际履行中桑植县某局未给杨某办理《河道采砂许可证》，致使杨某不能正常开采经营河道砂石开采权，符合上述应当承担赔偿责任的法律规定。因此，桑植县某局应当向杨某支付因不能正常经营河道砂石开采权的直接经济损失赔偿。

一审判决（2017湘0822行初16号行政判决书）：1、确认原告杨某及被告桑植县某局签订的《出让合同》无效。2、被告桑植县某局于本判决生效之日起15日内向原告杨某返还出让款1 000 000元。3、被告桑植县某局于本判决生效之日起15日内赔偿原告杨某各项经济损失1 120 370.83元。4、驳回原告杨某其他诉讼请求。案件受理费16 470元，由被告桑植县某局负担。

二审判决（2018湘08行终33号行政判决书）：驳回上诉，维持原判。

一审判决认为：环境保护是国家的基本国策，一切单位和个人都有保护环境的义务。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国矿产资源法》第二十条规定，“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下例地区开采矿产资源：……（五）国家划定的自然保护区……”，《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘察开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，人民法院应依法认定合同无效。”被告作为水利行政主管部门，在实施河道采砂管理行为时应执行环保法律法规，不能违反法律法规的禁止性规定来约定在自然保护区等区域内开采矿产资源。张家界大鲵国家级自然保护区于1996年获批设立，2016年国家农业部对自然保护区功能区进行调整，但保护区的范围并未变更。本案争议行政协议项下的采砂河段在实施拍卖和签订出让协议时已是国家级自然保护区范围，属于禁止采砂区域，大鲵自然保护区管理处在发现被告的拍卖行为后，按照职责要求终止拍卖，被告在未取得自然保护区主管部门明确批准的情况下不能继续实施出让行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行为的证据和所依据的规范性文件。庭审证据表明，该河道采砂权有偿出让行为未经国务院授权的有关主管部门同意，被告违反上述禁止性规定，实施拍卖出让，所签订的《出让合同无效》法律法规的禁止性规定属于当然的效力性强制性规定，被告主张为管理性强制规定的意见不予采纳。

依据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项的规定，国家对有限自然资源开发利用实施行行政许可制度，《中华人民共和国矿产资源法》、《湖南省矿产资源管理条例》对开采砂石资源的审批做出了明确规定。《中华人民共和国行政许可法》第五十三条第一款规定“实施本法十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定”依据上述法律规定，实施河道砂石开采依法属于行政许可事项，而组织河道砂石开采权拍卖、签订出让协议是实施行政许可的具体程序，应受行政许可相关法律法规调整。《中华人民共和国行政许可法》第五十三条第三款的规定，“行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人，买受人颁发行政许可证件。”原、被告签订的《出让合同》第二十二条约定，“受让人按合同约定支付出让成交价款的，出让人必须依法给受让人办理《河道采砂许可证》”。按照上述规定及合同约定，被告在组织拍卖确定中标人后，应与买受人订立出让协议并颁发河道采砂许可证。《中华人民共和国行政许可法》第三十条规定行政机关对实施行政许可的条件、需要提交的材料等应在办公场所公示。河道砂石开采权有偿受让申请人的条件及申请时应提交的资料《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》第七条、第九条有明确规定，被告在实施拍卖时应对相关要求进行公示，使竞买人在对许可证颁发条件有充分了解的情况下参与竞拍、订立出让合同。但该次竞拍前，被告未按照《湖南省河道砂石开采权有偿出让管理办法》的相关要求对河道采砂许可申请的条件进行公示，仅规定了较为简单的竞买报名条件，签订《出让合同》时也未对申请条件予以明示和审查，使原、被告在签订《出让合同》后对采砂许可证的办法产生误解，双方发生争议。最终因原告不能提交完整申请材料，不符合颁证条件而未取得采砂许可证，《出让合同》没有实际履行与被告在实施行政许可过程中未尽到公示告知职责有一定的关系。

被告实施的出让行为无效且未向原告颁发河道采砂许可证，原告即不具备合法采砂资质，即使在竞得河段实施了采砂行为，亦是违法行为，不能视为是对《出让合同》的履行。被告的上述违法行为致使行政协议未能实际履行，造成的经济损失客观存在，被告应当承担赔偿责任。对原告的各项赔偿请求作如下认定：……损失合计：1 120 370.83元。

二审判决认为：……原审判决确认上诉人桑植县某局以公开拍卖张家界大鲵国家级自然保护区水域河道砂开采权所签定的《出让合同》无效并无不当。……

一、未经自然资源保护区主管部门批准，水利行政管理部门与自然人签订《河道采砂有偿出让合同》，并约定在自然保护区等区域内实施河道采砂管理行为是否违法，该《河道采砂有偿出让合同》是否有效？

根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国矿产资源法》第二十条规定，“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下例地区开采矿产资源：……（五）国家划定的自然保护区……”，《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘察开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，人民法院应依法认定合同无效。”因此，水利行政管理部门未经自然资源保护区主管部门批准，与自然人签订《河道采砂出让合同》，并约定在自然保护区等区域内实施河道采砂管理行为，是明显违法的，该《河道采砂出让合同》无效。

二、招投标时，水利行政管理部门未将投标人就河道采砂许可申请的条件进行公示，仅明示较为简单的竞买河道采砂许可的报名条件，签订《河道采砂出让合同》后，双方对《河道采砂许可证》的颁发发生争议，应当由谁承担责任？

根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项的规定，国家对有限自然资源开发利用实施行行政许可制度。《中华人民共和国行政许可法》第三十条规定，行政机关对实施行政许可的条件、需要提交的材料等应在办公场所公示。第五十三条第三款的规定，行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人，买受人颁发行政许可证件。河道砂石开采属于自然资源的开发和利用，水利行政管理部门应当在竞拍前按照相关要求，对河道采砂许可申请的条件进行公示。对此，水利行政部门在竞拍前未就相关条件进行公示，在签订《河道采砂出让合同》时也未对申请条件予以明示和审查。在签订合同后，双方对《河道采砂许可证》的颁发产生争议，这与水利行政管理部门在实施行政许可中未尽到公示告知义务有关，因此，应当由水利行政管理部门承担责任。

自然保护区是维护生态多样性、构建国家生态安全屏障，是建设美丽中国的重要载体。正因为自然保护区内环境保护与经济发展之间的矛盾较为突出，存在资源主管部门与自然保护区管理部门之间的职责衔接问题，所以现行法律对自然保护区实行了最严格的保护措施。自然资源环境监督管理部门应当充分发挥环境资源司法的监督和预防功能，严禁任意改变自然生态空间用途的行为，防止不合理开发利用资源的行为破坏生态环境。本案对在自然保护区签订的采矿权出让合同效力给予否定性评价，由出让人返还相对人出让款并赔偿损失，既是对相对人合法财产权利的保护，也是对行政机关、社会公众的一种政策宣示和行为引导，符合绿色发展和保障自然保护区生态文明安全的理念和要求。