律师代理成都市武侯区某社区诉杜某某确认合同无效纠纷案

2002年6月，杜某某与成都市武侯区某村村民委员会签订《农民新村占地协议》（以下简称“占地协议”），约定该村委会将其所有的位于该村五社的集体土地（共129.6平方米）使用权以300元/平方米的价格、共计总价38880元转让给被告，由被告使用该土地进行房屋建造。

后签署该占地协议的某村经批准变更为社区，即由某社区依法承接了原某村村委会职权及相关权利义务，包括所签署的《农民新村占地协议》相关权利义务。

某社区于2015年5月27日向杜某某发出《关于终止执行农民新村占地协议的函》，认为《农民新村占地协议》虽名为“占地”，但其协议内容及履行结果为集体土地使用权的有偿转移，故该协议实为集体土地使用权转让协议，违反了我国《土地管理法》第六十三条的强制性规定，故明确告知被告该《农民新村占地协议》依法应属无效，要求双方终止协议执行并办理土地归还相关事宜。但是，杜某某不同意上述要求。

2015年6月，原告某社区就此事宜起诉至成都市武侯区法院，请法院确认占地协议无效、依法判决将杜某某腾退返还土地，并由其承担本案诉讼费。

律师代理原告发表如下代理意见：

一、某社区具有提起确认合同无效之诉的主体资格，提出的诉讼请求于法有据。

首先，某社区请求确认无效的《农民新村占地协议》（以下简称占地协议）系由成都市武侯区某某镇某某村村民委员会与杜某某签署。某某村后经成都市、武侯区人民政府依法审批改变行政辖区归属及建制后，权利义务实际由某社区承继，故某社区具备占地协议的合同主体资格，作为合同的相对方，有权就占地协议提起确认合同无效之诉。

其次，虽然占地协议涉及土地的土地所有权登记在某某村第五村民小组名下，但该确权登记发生在2009年12月，占地协议签署于2002年，故占地协议签署在前，土地确权在后。占地协议签署时，土地是该村集体的资产。根据《村民委员会组织法》第八条第2款的规定，村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。因此，在占地协议签署时，某某村村委会具备签署合同的主体资格；也因如此，某社区具备占地协议的合同主体资格，当然有权提出确认合同无效之诉。

第三，本案系确认合同无效纠纷，而非物权权属纠纷，某社区提起本诉是基于某社区系占地协议一方主体这一事实，且无效合同自始无效，并不因后续情况变化而影响对合同效力的认定。故占地协议中所涉及的土地在某社区起诉时所有权如何、是否正在实施土地征收，均不影响某社区提出确认合同无效之诉的权利。

二、本案系确认合同无效的纠纷，而非土地所有权和使用权争议，不适用行政处理程序前置。

首先，《土地管理法》第十六条所规定的土地所有权和使用权争议是关于物权权益的争议，其内容主要包括权利归属争议和侵权纠纷。而本案是合同效力纠纷，与物权纠纷根本不属于同一类纠纷类型。

其次，某社区的诉讼请求是确认合同效力无效，而非要求确认土地权利归属。按照《民事案件案由规定》，应属“合同纠纷”大类下的“确认合同效力纠纷”中的“确认合同无效纠纷”，而非“物权保护纠纷”中的“物权确认纠纷”。

综上：本案为确认合同无效纠纷，而非土地权属争议纠纷。故本案并不适用土权属争议的行政处理程序前置之解决方式。

三、原杜某某双方签署占地协议并由杜某某修建房屋之行为违反了我国《土地管理法》第六十三条的禁止性规定。

首先，占地协议项下涉及土地为农民集体所有的土地。按照占地协议约定，杜某某向某社区支付土地补偿费作为取得土地使用权的对价，构成集体土地的出让；并由杜某某取得土地后用于修建房屋，即属于非农业建设。上述约定已违反《土地管理法》第六十三条第一款规定的：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。同时，上述行为也不属于该条第二款规定的企业因破产、兼并等致使土地使用权依法发生转移之例外情形。

其次，杜某某主张其占地建房行为属于地方建设小城镇和建设农民新村的行为，但按照国家及地方有关小城镇建设的规定，建设小城镇、建设农民新村的前提是符合规划的合法建设，而杜某某未提交任何有效证据证明其所占用土地已纳入地方小城镇建设规划，也未能证明其将土地用于房屋建设符合依法制定的乡村规划，更未能证明其实施的房屋建设具备合法的用地手续及建设报批手续，即杜某某所提交的证据均不是有权行政机关或地方人民政府出具的有关争议合同项下土地性质确认的有效文件。因此，其占地建设行为不符合国家相关法律法规规定。

第三，杜某某所称当地有其他人已经取得房屋及土地权证与本案涉及占地合同是否有效无关。一方面杜某某所称“当地”并不能确定为杜某某所在村组，也没有合法证据予以证明；另一方面，房屋及土地的登记颁证属于行政确认行为，是否符合产权登记及权证颁发条件，属于行政机关审核确认的内容，与争议合同效力认定无关。况且杜某某所称取得权证的对象、条件等均不明确，不能以此推断或证明杜某某之房屋建设行为合法。

四、《土地管理法》第六十三条应属于效力性强制规定，某社区杜某某签订的合同违反了该条款，按照《合同法》的规定，应属无效。

首先，按照《土地管理法》释义，《土地管理法》第六十三条的立法本意如下：

“禁止农民集体所有土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设，主要是基于以下几点考虑：

1．农民集体土地流入市场，影响国有土地使用制度改革。由于我国的土地市场刚刚建立，政府管理土地市场的各项措施还不健全，加上前几年“房地产热”、“开发区热”造成大量的闲置土地，如果再允许集体土地进入市场，将又有大量集体土地变为建设用地，形成更多的闲置土地，国有土地使用制度改革也将难以进行。

2．是保护耕地的需要。现在乡（镇）村干部对将耕地变为建设用地，搞房地产的积极性很高，如不加以严格控制，将会又有大量耕地变为建设用地，保护耕地的目标将难以实现。”

由此可见：制定该条规定是为了保护国家土地使用制度，也是为了保护耕地，当然是属于国家利益和社会公共利益。违反该条规定的后果实际是损害国家、集体及社会公共利益。

其次，根据最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》法发[2009]40号第16项之规定：“如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。”据此，违反《土地管理法》第六十三条而订立的合同，其行为本身当然损害的是国家利益和公共利益，该条款当然属于效力性强制性规定，违反此条规定的合同应属无效。

第三，从我国现有审判实例来看，已有诸多生效判决以违反《土地管理法》第六十三条为由，判决合同无效。虽然我国不适用判例法，但已有的生效判决可以代表某一类情况审判标准的普遍性观点，对审判具有一定的参考意义。

由此可见，某社区与杜某某签订并履行《农民新村占地协议》的行为均违反了我国《土地管理法》第六十三条的效力性强制性规定，所签合同应属自始无效。

一审判决占地协议无效；二审驳回上诉人（一审被告）的上述请求，维持原判。

二审法院认定如下：

本院认为，本案二审争议的问题有四个，现分别评析如下：一、关于诉讼主体资格问题。根据合同相对性原则，合同关系只能发生在特定的主体之间，案涉《协议》系杜某某与某某村委会与2002年签订，杜某某及某某村委会系合同相对方，2013年10月15日，成都市武侯区人民政府批准撤销某某村委会，建立某某居委会，某某委会相应权利义务也应由某某居委会承接，故某某居委会具有诉讼主体资格。二、关于本案是否属于人民法院民事诉讼审理范畴。原审法院对此部分认定正确，本院不再赘述。三、关于协议效力问题。首先，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”从文义上理解，该条命令禁止任何单位或者个人将农民集体土地使用权出租用于非农业建设，该条属效力性强制规定；其次，案涉土地系农民集体所有的土地，杜某某与某某村委会签订的协议虽属双方自愿，但杜某某在案涉集体土地上修建房屋并无合法依据，因此该协议违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，属无效合同。故原审法院认定杜某某与某某村委会所签协议无效并无不当。四、关于原审是否程序违反的问题。本院认为，原审法院适用普通程序分别与2015年9月23日、10月19日两次开庭对本案进行审理，并于2015年10月19日作出民事判决，程序合法。

综上，杜某某的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

集体建设用地一直以来都是农村集体最有价值的生产要素之一，而推动农村生产要素在城乡之间的自由流转、建设城乡一体的集体建设用地流转市场，是统筹城乡改革的一个重点内容。

本案的争议焦点主要集中在占地协议效力认定问题上，而该占地协议的标的是集体土地使用权的有偿转移。这就涉及到改革政策与现行法律法规的矛盾冲突问题，这也是改革进程中不可回避的现实问题。

基于对农村财产权益和农民利益的保护，我国《土地管理法》和《农村土地承包法》等相关法律法规对于集体土地使用权的取得做了严格限制，无论是宅基地还是承包地，都需具备集体经济组织成员身份才能享受相关权益。而集体所有的其他建设用地，则对其流转后的使用用途做了严格限制，这实际上变相制约了集体建设用地的入市交易，造成集体土地与城市土地不同价、不同权。而集体土地的低廉价格往往又会吸引一些小型企业或个人到农村购地建房，从全国闻名的“画家村”，到本案的个人购地户，这样的情况普遍存在，也就埋下了后续的风险隐患，尤其是流转土地凸显出增值价值时。即使是这样的诉求可能会违背诚信原则，但从现行法律规定来说，无法否定合同无效这一终极风险。

当前，集体建设用地制度改革已经探索到一定阶段，在此基础上，作为集体建设用地流转终极风险条款的《土地管理法》第六十三条也在本次修法中做了相应修改。如新《土地管理法》能通过审议并实施，集体建设用地流转将打破法律桎梏，那么像本案这样的案例也就难以再发生。

本案是在现行《土地管理法》规定下一个典型的集体建设用地流转合同无效案。随着《土地管理法》的修改，此类案件后续将难以再次发生；但是，集体建设用地正式入市流转后，可能会导致新的矛盾、纠纷产生，我们需要根据新规定，在新形势下对可能出现的新问题进行研究，为集体建设用地改革实施提供法律支持与保障。