律师代理申x甲诉鄄城县人民政府协议无效案

原告系鄄城县尹庄村村民，2016年鄄城县人民政府决定实施对尹庄村片区的棚户区改造，以招商引资实施房地产项目开发，组建了鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室，并于2016年5月20日开始组织实施该项目征收改造，要求对尹庄村的房屋全部予以征收。鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室多次与申x甲进行协商，但申x甲对于政府给予的补偿标准不予认可，双方无法达成拆迁补偿安置协议，后鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室与原告的叔叔申x乙签订《搬迁补偿安置协议书》，申x甲对该协议不予认可，遂委托律师提起诉讼，请求判决《搬迁补偿安置协议书》无效，一审法院判决驳回原告诉讼请求，二审判决《搬迁补偿安置协议书》无效。

律师代理意见：一、被诉搬迁补偿安置协议违反法律强制性规定。涉案土地系集体土地，鄄城县人民政府组织的棚户区改造实质上用于招商引资及商业开发。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条等规定，征收涉案土地须经国务院或省级以上人民政府的批准。被诉搬迁补偿安置协议违反法律强制性规定，应属无效。二、原审法院认定事实错误。山东省人民政府作出征地批复的时间晚于搬迁补偿安置协议的签订时间，不能作为行政协议合法的依据。上诉人已经对山东省人民政府作出的征地批复申请国务院裁决，该批件效力尚未确定，原审法院认定山东省人民政府已经批准征收孙庄村集体土地明显错误。被上诉人对尹庄片区征收面积达500亩，而山东省人民政府批准的征地面积为306亩，且未提交征地平面红线图。山东省人民政府的征地批复不能证明上诉人的房屋位于批准征收范围之内。三、被上诉人违法征收集体土地500亩，未发布过征地公告和征收补偿安置方案公告，未就征收补偿问题征求意见，损害上诉人的合法权益。被上诉人单方选定评估公司评估，征收补偿标准过低，补偿资金不充足，没有建设拆迁安置房屋，损害社会公共利益。损害国家或集体利益，以合法形式掩盖非法目的。四、在上诉人不知情且未授权的情况下，被上诉人与他人签订的协议因双方不具有主体资格而无效。表见代理仅仅是民事行为才会构成，而行政协议作为一种具体行政行为，必须有明确的行政相对人，不能以签订协议的人与行政相对人具有一定关系就可以代替行政相对人。

一审法院经审理查明，2015年11月23日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅作出鲁建住字［2015］25号关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知，其中濮水新村片区在列，而本案原告为该片区内孙庄行政村尹庄村村民。2016年5月1日，鄄城县人民政府发布鄄征公告［2016］6号拟征收土地公告，告知了拟征收土地的位置、范围、权属、用途，拟征收土地补偿标准及其他事项，涉及的农村集体经济组织为陈王街道办事处孙庄村。2016年5月9日，鄄城县国土资源局拟订关于孙庄行政村(尹庄自然村)拟征收土地补偿安置方案，并予以公示。该方案还告知了方案公示期及申请听证的权利。该方案于2016年5月10日向孙庄行政村村民委员会进行了送达，同日还向孙庄行政村村民委员会发送了征地听证告知书。2016年5月15日，孙庄行政村民委员会向鄄城县国土资源局出具放弃听证证明，该证明称，“你局拟定的土地征收补偿安置方案于2016年5月10日在我村公示后，村委会组织村民代表大会进行了认真研究，拟定的征收土地补偿标准符合省市有关规定，经村民研究，同意拆迁补偿方案。”该证明上有村委会盖章及负责人、群众代表签字。2015年5月16日，鄄城县人民政府呈报建设用地呈报申请书，申请征收鄄城县陈王街道办事处孙庄行政村农用地、建设用地20.4048公顷。2016年5月26日，鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室及原告签订搬迁补偿安置协议书，与原告申X甲有叔侄关系的申明刚在该协议书上被搬迁方处签上了原告的名字，并注明了代签人。原告不服该协议，于2016年7月6日提起本案诉讼。2016年8月2日，山东省人民政府作出鲁政土字［2016］395号建设用地批件，其批复意见是，同意征收鄄城县陈王街道办事处孙庄村农用地、建设用地20.4048公顷。另查明，申明亮等22人、连守亮等24人分别于2016年6月17日和22日向菏泽市人民政府提出行政复议申请，请求确认鄄城县人民政府组织实施濮水新村(尹庄片区)棚户区改造项目征地拆迁的行为违法，责令其停止违法行为，并对违法行为造成的现状采取补救措施。菏泽市人民政府分别于申请之日受理复议申请，并于6月26日根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第(七)项之规定中止行政复议。

一审法院认为，鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室是由鄄城县人民政府组建的临时办事机构，其行为应认定为被告鄄城县人民政府的行为。本案被诉的搬迁补偿安置协议自其与原告方签订之日起成立。对于协议由原告亲属签订的行为，由于代签人与原告有亲属关系，被告有理由相信行为人有代理权，应视为表见代理行为，应认定协议合法成立。其次，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了确认合同无效的五种情形，“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。原告所称鄄城县人民政府组织的棚户区改造实为招商引资及商业开发，被诉协议违反法律强制性规定、侵害公共利益或致使公共利益遭受特别重大损失、以合法形式掩盖非法目的等，并无事实证据支持。本案中征收补偿方案对关于补偿标准、安置意见及所依据的文件予以了明确公示告知，原告与被告在协议中对补偿金额以及安置房的价格均作了明确的约定，协议的签订是双方合意的结果。被诉搬迁补偿安置协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条应确定无效的法定情形，原告确认搬迁补偿安置协议无效的诉讼请求依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告申x甲的诉讼请求。案件受理费50元由原告申x甲负担。

二审法院于一审法院查明的事实一致。

二审法院认为：被诉搬迁补偿安置协议是被上诉人与上诉人亲属所签订。被上诉人并未提交上诉人授予其亲属签订被诉搬迁补偿安置协议代理权的证明材料。虽然村民委员会向被上诉人出具了亲属关系证明，但亲属关系存在不能证明代理关系存在。原审法院关于被上诉人有理由相信行为人有代理权，应视为表见代理行为的认定，本院不予认可。上诉人亲属无权代理上诉人签订被诉搬迁补偿安置协议。《中华人民共和国合同法》第四十八条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”本案中，上诉人主张对其亲属签订被诉搬迁补偿安置协议不知情且未授权，被上诉人未提供相关证据证明上诉人予以追认。被诉搬迁补偿安置协议在无证据证明经上诉人追认的情况下，不能发生法律效力，应当认定被诉搬迁补偿安置协议无效。原审法院驳回上诉人申X甲的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销菏泽市中级人民法院（2016）鲁17行初134号行政判决；

二、确认鄄城县人民政府与上诉人亲属以上诉人申X甲名义签订的《搬迁补偿安置协议书》无效。

一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人鄄城县人民政府负担。

山东省高级人民法院行政判决书

（2017）鲁行终272号

一审法院认为，鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室是由鄄城县人民政府组建的临时办事机构，其行为应认定为被告鄄城县人民政府的行为。本案被诉的搬迁补偿安置协议自其与原告方签订之日起成立。对于协议由原告亲属签订的行为，由于代签人与原告有亲属关系，被告有理由相信行为人有代理权，应视为表见代理行为，应认定协议合法成立。其次，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了确认合同无效的五种情形，“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。原告所称鄄城县人民政府组织的棚户区改造实为招商引资及商业开发，被诉协议违反法律强制性规定、侵害公共利益或致使公共利益遭受特别重大损失、以合法形式掩盖非法目的等，并无事实证据支持。本案中征收补偿方案对关于补偿标准、安置意见及所依据的文件予以了明确公示告知，原告与被告在协议中对补偿金额以及安置房的价格均作了明确的约定，协议的签订是双方合意的结果。被诉搬迁补偿安置协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条应确定无效的法定情形，原告确认搬迁补偿安置协议无效的诉讼请求依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告申x甲的诉讼请求。案件受理费50元由原告申x甲负担。

二审法院于一审法院查明的事实一致。

二审法院认为：被诉搬迁补偿安置协议是被上诉人与上诉人亲属所签订。被上诉人并未提交上诉人授予其亲属签订被诉搬迁补偿安置协议代理权的证明材料。虽然村民委员会向被上诉人出具了亲属关系证明，但亲属关系存在不能证明代理关系存在。原审法院关于被上诉人有理由相信行为人有代理权，应视为表见代理行为的认定，本院不予认可。上诉人亲属无权代理上诉人签订被诉搬迁补偿安置协议。《中华人民共和国合同法》第四十八条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”本案中，上诉人主张对其亲属签订被诉搬迁补偿安置协议不知情且未授权，被上诉人未提供相关证据证明上诉人予以追认。被诉搬迁补偿安置协议在无证据证明经上诉人追认的情况下，不能发生法律效力，应当认定被诉搬迁补偿安置协议无效。原审法院驳回上诉人申X甲的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销菏泽市中级人民法院（2016）鲁17行初134号行政判决；

二、确认鄄城县人民政府与上诉人亲属以上诉人申X甲名义签订的《搬迁补偿安置协议书》无效。

一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人鄄城县人民政府负担。

本案系一起因房屋拆迁补偿安置引发协议纠纷，因政府为实施公共事务的管理的而签订征收补偿协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”属于行政诉讼受案范围，故本案属于一起行政诉讼；

本案中，签订协议的主体鄄城县棚户区改造领导小组，但该办公室属于一个临时机构，其不具有作为行政诉讼被告的主体资格，故以成立该临时机构的行政机关为被告。

在当前的征地拆迁中，不少征收部门为了追求简单高速，没有直接与产权人签订协议而是与产权人的亲属签订，这种签订方式在法律上实不可取，亲属在未经产权人的授权时不具有对产权人房屋的任何处分权利，征收部门仅以签约人系产权人的亲属而主张表见代理是不能成立的，需要说明的是行政协议不同于普通的民事协议，行政机关作为执法机关在签订中具有严格审查被征收房屋的基本情况、签约人的主体资格的义务，而不能以善意第三人的理由主张表见代理，故本案中被告提出的关于表见代理的观点人民法院没有采纳。