律师代理某公司与某城管局特许经营权合同纠纷案

2009年7月15日,某城管局经某市政府同意,决定对城市占道停车收费,泊车收费管理经营权采取招投标方式确定泊车经营者。后经竞争性谈判程序，该局（甲方）与某停车公司（乙方）签订涉案特许经营合同。主要内容：经市政府同意，甲方特许乙方经营该市城市道路临时停车收费管理项目；特许经营有效期为20年（自2009年9月20日起算）；特许经营期间，乙方可在规定经营区域从事城市道路停车收费。甲方受市政府委托负责协调各部门组织清理车辆乱停乱放工作为乙方正常经营创造良好的外部环境。经营期间，乙方具有特许经营权，并依法自主经营。停车收费设施由乙方投资建设（标牌、咪表），设备设施所有权在合同期内归乙方所有。乙方采取咪表收费为主、人工收费为辅的方式收费，并按每年5万元标准向甲方缴纳占道费，此款用于停车场建设或道路维修保养。同时双方还约定了违约责任，主要为：因甲方过错违约，致使乙方丧失经营权的，甲方按乙方投入成本等项损失申请政府给予赔偿。收费设施等设备由乙方自行处理。因重大政策变动，致使乙方丧失经营权的，甲方给予补偿。如有违约，违约方将依法赔偿对他方造成的全部损失。合同签订后，某公司于2009年9月26日正式开展停车收费特许经营，并于同月29日向深圳某公司订购了300台咪表及配套附件，共计233余万元。嗣后，深圳某公司向某公司发送了101台咪表及配套设备，某公司支付了货款194万元。其余咪表和附属设备，某公司因某城管局拒绝其安装咪表遂未支付相应货款，深圳某公司亦未发货。2016年4月6日，深圳某公司发函要求某公司支付余款及仓促保管费用，某公司未予支付。因某城管局原因，后某公司在经营期间均采取的是人工收费。

2010年12月15日，省财政厅等厅局联合下发《湖北省城市道路机动车停车收费管理暂行办法》。该办法规定城市道路停车费为行政事业性收费，由各地财政部门直接征收，不得实行特许经营。2011年1月6日，某市财政局书面委托某城管局征收城市道路停车费。但由于某公司已取得特许经营权，故停车费仍继续由某公司收取，某公司亦按照某城管局要求将收费发票更换为政府非税收入票据，并将款项全额上缴至该局在财政局的非税收入汇缴结算户头，待财政局将费用返还某城管局后，该局再返还给某公司。嗣后，由于前述办法实施后，某公司收费主体不符合要求等问题，某城管局多次向政府报告、请示，但该问题未能实际解决，故双方仍实际履行涉案特许经营权合同。

2015年9月24日，湖北省财政厅等三厅局作出《关于取消和暂停征收部分涉企行政事业性收费和政府性基金项目的通知》（鄂财综发〔2015〕39号），通知从2015年10月1日起取消城市道路停车收费等行政事业性收费。2015年10月21日，某城管局通知某公司要求其同年11月1日停止收费。

2016年2月29日，市城管局依据鄂财综发〔2015〕39号文向某公司送达了《终止合同通知书》，某公司不服，提起行政诉讼，主要诉求系：确认涉案特许合同有效，并判决某城管局补偿或赔偿其损失。

一、本案不符合终止特许协议的法定条件（合同仍有效）

根据《行政许可法》第70条、《市政公用事业特许经营管理办法》第18条规定，终止特许经营协议的法定条件有：

1、行政许可有效期届满未延续的;2、赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的;3、法人或者其他组织依法终止的;4、行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的;5、因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；6、擅自转让、出租特许经营权的；7、擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；8、因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；9、擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的； 

在本案举证期限内，被告自始没有举证证实本案符合前述终止特许合同的法定条件，因此其依法应当承当举证不能的败诉法律后果。

二、涉案终止特许经营合同行为有违“信赖保护原则”

信赖保护原则（合法预期保护原则），已成为现代行政法上基于维护法秩序的安定性、保护相对人合法权益和培育诚实守信政府权威的一项行政法上的基本原则。

对于该项法律原则，《行政许可法》第8条、最高法行政指导案例第141号《政府不得随意对已作出的行政许可行使注销权和划转权》）、2010年《人民司法案例》第4期：《信赖保护原则在行政案件中的适用》已予明确。

本案中，在原、被告签订特许经营协议后，原告基于对被告的信赖，已依约分批投入了大量资金用于聘请人员、购买咪表等经营性事宜。被告本应依约全面履行合同约定的义务，如同意并协助原告安装咪表、负责协调有关部门组织清理整治车辆乱停乱放工作专班，规范停车秩序，为乙方正常经营创造良好外部经营环境等。然而，被告没有履行上述义务，造成了原告自2009年来就不能正常经营的各项损失。且在达不到法定终止条件的情形下，随意终止特许合同明显违反了该项法律原则。

三、涉案补偿具体数额如何确定问题

根据对涉案具体行政行为造成原告的损失，被告依法应予以补偿或赔偿。对于补偿具体数额问题，应根据最高法《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第15条规定的“一般按照实际投入的损失确定补偿数额”，并结合诉讼程序中法院委托专业审计机构作出的审计报告内容依法予以确定。

确认涉案特许经营权合同有效。某城管局自判决生效之日起15日内补偿某公司407.76 万元。

本案特许经营合同是双方当事人的真实意思表示，故对其效力应作出肯定性评价，即该特许经营合同合法有效。

《行政许可法》第8条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

本案中，湖北省财政厅等作出的《关于取消和暂停征收部分涉企行政事业性收费和政府性基金项目的通知》（鄂财综发〔2015〕39号），已明确取消了城市道路停车收费项目。但某城管局虽单方解除涉案特许合同系因重大政策调整所致，但仍应依法对某公司截止解除特许合同之日止的损失予以补偿。

对于具体补偿额的确定问题，本院结合审计鉴定结论，综合评判确定补偿额为407.76万元。

本案中，虽然法院基本支持了律师的代理意见，亦作出了被告对原告巨额补偿的判决，但从事后法律效果和社会效果上看，我们认为仍有一定的不足。因为该院没有判决被告继续履行特许合同在法律技术角度上看是有一定问题的。主要理由是被告终止特许合同行为适用依据错误：

一、从该文调整对象、范围考量：被告适用依据错误

被告终止特许合同的适用依据，即省三厅局作出的《关于取消和暂停征收部分涉企行政事业性收费和政府性基金项目的通知》（鄂财综发〔2015〕39号）调整的对象系行政事业性单位，调整范围系涉企行政事业性收费。而原告系企业且实施的是经营性收费。因此，该文的调整对象、范围并非市场主体和经营性收费，故该文在本案中不能予以适用。主要理由：

1. 某某市停车治理领导小组已予解释。39号文发布后次月：即2015年10月16日，某某市停车治理领导小组办公室负责人专门针对该文作出了行政解释“武汉之所以取消收费，是由于在武汉，该费用由市政部门收取，属于涉企行政事业性收费；而在某地，该费用是通过政府采购招标，特许XX公司经营，不属于涉企行政事业性收费”。因此，原告收费系经营性收费而非涉企行政事业性收费。

2.省三厅局负责人亦作出解释。39号文发布后第2天：省三厅局负责人及时在《荆楚网》对39号文作出解释“政府不再对城市道路停车进行收费和定价，取而代之的是城市道路停车管理权市场化，由中标企业按照中标价格标准在规定期限内管理中标路段停放的车辆——昨日，经省人民政府同意，省财政厅、省物价局、省地税局三部门联合发文，从今年10月1日起，取消和暂停征收城市道路停车收费等49项涉企行政事业性收费和政府性基金项目，即减少涉企收费，扩大财政支出，政府不再参与城市道路停车收费，改由市场主体竞标后收费经营，在取消的涉企行政事业性收费中，包括城市道路停车收费，改由市场主体中标后收费经营，政府对道路停车收费不干预、不定价。划线停车路段的管理权将采取招标拍卖的形式，任何具备停车管理能力的法人乃至自然人均可参与投标。因此，该文的调整主体系行政机关及事业单位而非市场主体。

3.武汉市已出台地方性法规予以明确。就在被告于2016年2月29日作出涉案通知几天后，武汉市政府就出台了《武汉市机动车道路临时停放管理办法》，该办法明确市城管局系主管部门，并明确规定要鼓励城市道路临时停车向民间资本放开，由市城管局与经营者签订特许经营协议。

二、从上位规范角度考量：多部委已发文明确了“停车收费市场化原则” 

1.建设部《关于城市停车设施规划建设及管理的指导意见》（城建[2010]74号）第5、8条“各地应采取优惠政策，鼓励社会投资建设各种类型的路外公共停车场，实现投资主体多元化┈各地要对城市专业停车经营单位实行特许经营管理制度”；

2.国家发改委《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（发改基础[2015]1788号）“坚持市场运作，按照市场化要求，以企业为主体加快推进停车产业化，全面放开社会资本全额投资新建停车设施收费”。

综上，被告仅根据鄂财综发〔2015〕39号机械、片面地认为在全省范围内停车收费特许经营行为均应予以终止明显系适用依据错误。因此，涉案特许经营合同应当继续履行。

自新《行政诉讼法》首次将政府特许经营协议纳入行政诉讼的受案范围后，此类型案件遂出现逐年大幅增长之势。

随着我国社会主义法治体系的不断健全，政府超越职权或滥用权力的行为已呈逐年减少之势，法治环境亦变得越来越好。然而，我们在司法实践中常常发现仍有少数政府及其部门为了完成招商引资任何或为了短期达到某种行政目的而向特定相对人作出超出自己能力范围的口头“许诺”。这些“许诺”有时是客观真实的，有些却是 “夸大其词”、不切实际的。因此，相对人在市场行为中对此应理性看待，特别是在签订书面合同时，应当聘请专业律师团队进行严格把关，把缔约风险降到最低。而不能等到行政争议发生后追悔不及，在匆忙下草草找个律师打官司。

作为市场主体的特许经营合同相对人如何最大限度的保护自己的合法权益？我们在参考最高法近年诸多指导性案例并结合自身应诉实践，认为相对人对政府的招商引资邀请、“行政允诺”应理性看待，在缔约前后至少应当作好如下几点工作：

1.应赴当地考察相关行业的发展趋势，综合评判后对投资的风险作出合理预估；

2.如决定投资，应走正常的法定招拍挂程序；

3.对待政府及其工作人员缔约前的种种口头许诺行为，不要无原则地盲目轻信；

4.在缔约前后，聘请专业律师全程把关，最大限度地杜绝相关法律风险。