律师代理小区业主对某市规划局调整建筑规划行政许可行政诉讼案

原告丁某等32人系第三人光耀公司开发的银川市兴庆区光耀上城一期业主。原告居住小区本来规划是花园洋房式小区，但由于政府安居工程，增加安置面积。2014年光耀公司对光耀上城二期的规划进行变更，提高小区的容积率，并由被告规划局审核批准，违法进行变更许可。原告认为，被告银川市规划局对原有规划超常规调整，导致原有规划容积率增长、绿地率下降，侵害一期小区业主的通风权、采光权等合法权益。故诉至法院，请求依法判令：一、被告对光耀公司违法建设施工行为予以行政处罚，并采取强制措施杜绝其继续施工；二、确认被告规划局对光耀上城小区二期规划变更调整行为违法；三、本案的诉讼费用由被告承担。在庭审中原告撤销第一项诉请，增加诉请“撤销被告作出的光耀上城二期建设用地规划许可证、建设工程规划许可证”。

原告丁某等32人的代理律师认为：

1、原告的举证责任主要有两点：（1）证明原告主体适格。原告提起行政诉讼，首先要确定主体适格、有诉权即证明原告作为光耀上城二期的相邻权人，光耀上城二期的规划变更实际损害了原告的合法权益。（2）初步证明被告行政行为违法。涉案具体行政行为系被告应当依职权主动履行法定职责的行政行为，原告不需要提供其向被告提出申请的证据。原告只需要提供初步的证明行政行为违法的证据。即使原告提供的证据不成立，仍不免除被告的举证责任。

2、证据收集问题。行政诉讼案件中行政机关对作出的行政行为负有举证责任，其应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。要确认行政机关做出具体行政行为违法，代理人从三个方面来考虑：1、程序是否合法、适当；2、证据是否合法、适当；3、法律依据是否明确。而要抗辩达到证明被告规划局具体行政行为违法的证明目的，所有关键点都具化为证据。

代理人在庭前准备充分，掌握所有被告应当举证内容。作为原告的代理人，绝大部分的证据掌握在被告及第三人手中，在庭前准备时信息不对称，代理人结合多年行政案件的代理经验，查阅相关法律法规及整理原告掌握的案件信息，重新梳理了规划局在对项目工程进行规划变更需要的所有程序，将代理重心放在庭审质证。代理人从两个方面对证据进行审核、质证：（1）被告提交的证据只能是其作出行政行为时已经收集了的证据；（2）对应当被告提供的证据，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，被告承担举证不能的不利后果。

3、在诉讼请求设置上，为了保障原告的权益最大化，代理人在诉求中设置（1）请求被告对光耀公司违法建设施工行为予以行政处罚，并采取强制措施杜绝其继续施工，确保违法行为及时停止，防止原告损失扩大；（2）请求确认被告对光耀上城小区二期规划变更调整行为违法。先起诉确认规划局违法，为后续申请国家赔偿奠定基础。代理人在庭审过程中获知，被告规划局已经于2015年8月27日向光耀公司颁发《建筑用地规划许可证》，2016年4月28日向光耀公司颁发《建设工程规划许可证》的事实，原诉状中第一项诉请无法实现，为了让原告利益最大化，代理人增加一项诉请，请求撤销被告作出的光耀上城二期建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。

宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院经审理认为，本案争议的焦点是原告当庭增加诉讼请求是否应准许，被告变更规划许可程序、涉案国有土地使用权出让合同的部分条件改变是否符合法律规定。分述如下：（1）根据行政诉讼法司法解释第四十五条的规定，原告庭审过程中增加诉讼请求，没有正当理由，法院不予准许。（2）《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定，对确需修改的规划、建设工程设计方案总平面图，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见，被告称述其于2015年1月7日举行听证会，原告不认可，被告为此未提交相应证据证实，故本院认定被告未组织召开听证会，涉案规划变更许可程序违法。（3）光耀公司改变原规划，提高容积率，在第三人光耀公司未与银川市国土资源局签订土地出让合同的补充协议，未交纳相应的土地出让金，被告径直做出了规划变更许可，违反《银川市城乡规划条例》第二十三条第一款第三项的规定“经批准修改规划条件的，建设单位应当持变更批准文件与国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，补交土地出让金差价和相关建设规费后办理后续的规划审批手续”。综上，被告作出的涉案规划变更行为违法。

一审法院认为二期工程已经开工建设，且部分楼盘已完工，撤销该许可，会给国家和社会公共利益造成重大损害，故不予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定判决如下：确认被告银川市规划管理局对银川市光耀上城小区二期规划变更许可行为违法。案件受理费50元，由被告负担。

二审判决情况

二审法院银川市中级人民法院认定事实与一审一致，认为：规划局在光耀公司未签订土地出让合同的补充协议，交纳相应的土地出让金作出规划变更，程序违法。因涉案二期工程中部分楼盘均已开工，部分已完工，撤销涉案两证会给国家和社会公共利益造成重大损害，不予撤销。上诉人丁某等32人及上诉人规划局的上诉请求均不予以支持。一审法院认定事实清楚、适用法律正确。二审法院予以维持，判决驳回上诉，维持原判。

关于本案办理的体会有两个方面：

一是关于律师在处理社会矛盾纠纷方面应当积极出面敢于担当。本案当事人是一个十余栋楼的小区业主，对政府的行政行为存在对抗性的异议，是一个群体性的纠纷。业主们多次上访，往来奔波银川市政府相关部门。作为律师在接待咨询过程中，积极引导当事人通过法律途径解决问题，不能以情绪对抗、成群结队上访、闹事方式解决。律师要注重办案的社会效果，积极帮助政府化解矛盾。

二是就案件承办方案方面既要考虑技巧还要考虑符合当事人的实际，围绕解决问题开展案件办理。本案具有一定的挑战性：首先，不同于一般的行政诉讼案件，本案涉及政府安居工程，行政诉讼胜诉难度较大，具有一定的社会性。其次，原告数量很多，涉及民生，一旦胜诉，涉及巨额的国家赔偿，加上每个当事人参与诉讼的目的不尽相同，使得整个案情相对复杂。由于涉案项目工程在起诉时，二期工程大部分工程已开工建设一年有余，如何设置诉讼目的，确保最大化保障当事人的利益，是本次诉讼的核心。当事人内心最直接的想法是将违法建筑拆除，还他们安静舒适的家园。但考虑实际的操作性，经过与当事人协商，代理人确认本次诉讼先提起行政诉讼，分两步走，先提起行政诉讼确认规划局违法。拿到确认规划局违法的判决之后，依据《国家赔偿法》提起国家赔偿。直接依据《房屋买卖合同》提起违约之诉，涉及诉讼多，诉讼效果不如直接提起行政诉讼。运用沟通技巧，经过诉讼代理人充分的沟通后，当事人认可律师的代理方案，并最终胜诉，委托人对代理人的工作也给予了高度肯定。

就行政诉讼案件办理来说，行政诉讼区别于民事诉讼最大的一点是具体行政行为的合法性是由被告举证，且所举证据必须是在行政机关作出具体行政行为前就已收集到的证据，事后补充收集证据的行为是不合法的。本案中，代理人紧抓光耀公司与国土资源部门未签订土地出让合同的补充协议，未交纳相应的出让金的违法事实，谨防规划局后补证据，对本案的胜诉具有重大意义。

1、对于行政诉讼案件来说，主体资格是非常重要的一点，需要原告举证证明其具体行政行为之间存在利害关系。当然，还有一个前提，那就是原告所诉行政行为为可诉的具体行政行为，且非行政复议前置。

2、就行政执法来说，程序合法是确保具体行政行为合法有效的重要因素。在行政机关作出具体行政行为时，必须要按照法律规范的要求，注意证据的收集。

3、就代理当事人一方人数众多的案件来说，与当事人的沟通非常重要，一来当事人可以充分理解代理律师的案件办理思路，二来可以确保代理律师充分理解当事人诉讼目的，保障案件办理效果。