律师代理石嘴山农村商业银行诉中卫市国土资源局撤销土地抵押登记决定行政诉讼案

案外人吴某用伪造的日盛公司印章及相关材料，以日盛公司名义与石嘴山农村商业银行共同向中卫市国土资源局申请，于2013年5月30日在中卫市国土资源局处取得了卫他项（2013）第049号土地他项权证抵押登记。2014年7月15日，日盛公司以吴某使用伪造的材料及印章以其名义办理了土地使用权抵押登记为由，申请中卫市国土资源局撤销抵押登记。2014年8月12日，中卫市国土资源局建议日盛公司向公安机关报案。2014年12月4日，中卫市国土资源局立案调查抵押登记一事。2015年3月14日，公安机关立案侦查吴某涉嫌伪造公司印章案件，并于2015年4月7日函告中卫市国土资源局，吴某用伪造的日盛公司印章和虚假材料在中卫市国土资源局处办理的卫他项（2013）第049号土地他项权证抵押登记。2015年4月22日，中卫市国土资源局依职权组织听证。2015年7月6日，中卫市国土资源局作出卫国土撤〔2015〕第1号《关于撤销卫他项（2013）第049号土地他项权证抵押登记的决定》（以下简称《撤销决定》），适用的法律依据是《土地登记办法》第九条第三款“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”的规定。

基于上述，原告石嘴山农村商业银行诉请撤销国土局作出的〔2015〕第1号《关于撤销卫他项（2013）第049号土地他项权证抵押登记的决定》。

中卫市国土资源局代理律师认为：

本案需要围绕以下争议焦点来进行答辩和辩论：1、案外人吴某伪造事实是否成立？2、原告对吴某的伪造行为是否明知或者存在重大过失？3、中卫市国土资源局作出《关于撤销卫他项（2013）第049号土地他项权证抵押登记的决定》程序是否正当、合法？4、在确认本案行政确认行为明显不当但法律法规没有明确规定如何撤销该行政行为的情况下，国土局审慎、从严适用撤销行政许可的规定是否存在适用法律不当及违法问题？

经过调阅国土局作出该撤销决定的一系列文件包括现场调查询问笔录、权利告知书、送达回证、听证笔录等，以及查阅公安机关关于涉案公章的鉴定意见等，可以证实：1、吴某伪造日盛公司公章事实成立；2、本案原告与吴某共同向国土局申请抵押登记，但未在贷前审查阶段对抵押物本身进行实地考察，存在重大过失；3、国土局撤销登记程序合法；4、国土局参照行政许可法规定作出撤销决定相较作出错误登记产生的恶劣影响，不足以影响《撤销决定》的合法性。

一审认为：吴某使用伪造的材料及印章以日盛公司名义办理土地使用权抵押登记的事实清楚，证据充分。《土地登记办法》第七条规定，土地登记应当由当事人共同申请。第九条第三款“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”的规定因吴某以原审第三人名义办理的抵押登记不是其真实意愿，故该抵押登记不属日盛公司与石嘴山农村商业银行共同申请，即该抵押登记不符合法定程序。《宁夏回族自治区行政程序规定》第三条规定：“行政机关应当依照法律、法规、规章的规定，在法定权限内，按照法定程序实施行政行为”，第一百零四条规定：“行政机关违反本规定的，应当依职权或者依公民、法人和其他组织的申请自行纠正”，第一百零七条第一款规定：“具有下列情形之一的，行政执法行为应当撤销：（三）违反法定程序的，但是可以补正的除外”。依据上述规定，中卫市国土资源局对其办理的不符合土地登记程序的抵押登记自行纠正予以撤销，并无不当。因现行法律、法规及规章等对中卫市国土资源局撤销抵押登记没有作出程序上的要求，但中卫市国土资源局根据日盛公司的申请，立案后合法地收集证据，作出《撤销决定》前履行告知义务，听取当事人的陈述和申辩意见，符合正当行政程序原则。中卫市国土资源局组织听证的参加人员，经核不存在应当回避的法定情形，石嘴山农村商业银行主张听证人员有回避情形的意见不成立；中卫市国土资源局认为土地抵押登记属行政确认，不属行政许可，但又参照行政许可进行认定，属行政行为中的瑕疵，该瑕疵不足以影响《撤销决定》的合法性。综上，中卫市国土资源局的《撤销决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款、第六十九条的规定，判决：驳回石嘴山农村商业银行的诉讼请求。

二审认为：本案中卫市国土资源局提供的证据能够证明吴某用伪造的日盛公司营业执照、组织机构代码证等材料，以日盛公司名义与石嘴山农村商业银行共同向中卫市国土资源局申请办理土地他项权证的事实。中卫市国土资源局作出《撤销决定》前履行了告知义务，组织了听证，听取了当事人的陈述和申辩意见，程序正当，未违反相关法律规定。《土地登记办法》第九条第三款规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”。中卫市国土资源局依据以上规定及《中华人民共和国行政许可法》第六十九条“有下列情形之一的，作出行政许可的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”之规定，作出《撤销决定》适用法律正确。对于石嘴山农村商业银行上诉提出日盛公司申请撤销抵押登记时间应适用除斥期间，日盛公司申请撤销抵押登记时间已超过一年，中卫市国土资源局依日盛公司申请启动撤销程序违法，因除斥期间属于民法规定的可变更或可撤销民事行为的期间，针对的是民事行为，本案中卫市国土资源局的抵押登记行为是行政行为，日盛公司申请撤销该抵押登记行为不适用除斥期间，石嘴山农村商业银行的该项上诉意见不成立，不予采纳。综上，石嘴山农村商业银行上诉提出《撤销决定》认定事实证据不足、程序违法、适用法律错误的理由均不能成立，不予支持。

综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。石嘴山农村商业银行的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

案号：（2016）宁0502行初3号、(2016)宁05行终21号

作为银行及国土局应当深刻总结本案的经验教训，一方面银行应当认真履行《中华人民共和国商业银行法》规定的贷前审查义务，认真审查贷款当事人的资信情况及抵押物的现状，另一方面国土资源行政管理部门通过该案也应加强抵押登记的审查，而不仅限于形式审查，以确保作出的抵押登记行为合法性和公定力。同时，国土局应通过该案件将实践中依申请的行政确认行为撤销法律依据空白的情况向国土资源厅、国土资源部及相关立法机构及时反映，相关部门也应及时立法，以保证行政机关有法可依。

本案与平时代理的中卫市国土资源局的其他案件差异较大且具有挑战性，也为国土资源部门法律实务中的一些问题提供了重要的可参照、可借鉴的判例，主要体现在如下方面：

1、行政法基本原则中最重要的就是合法行政原则，而合法行政的最重要的体现就是程序正当。因此，在办理国土局行政案件时，多数情况下作为代理人只需要证明国土局作出行政行为的程序正当、合法即可，而本案不可能仅通过证明程序合法就能保证胜诉；

2、本案是案外人伪造证件利用银行的疏忽大意在国土局办理了合法的抵押登记。因此，国土局面临一个悖论：既然抵押登记为真，那么国土局能否撤销？如何撤销？如果不予撤销，那么将面临社会秩序及公共利益的严重损害，也就意味着任何人伪造相关证件和材料后都可以在国土局办理一个真实的抵押登记。

3、如果国土局决定撤销登记，按照行政法的原则国土局需依法行政，有法可依，但本案恰恰又是依申请的行政确认行为，缺乏相应的法律规定。

基于上述，律师认为，既然作出撤销登记的基础材料都存在虚假性，抵押登记本身就是错误的、不合法的，就如同楼房的地基都不扎实，如何能保证整栋大楼的稳固和可持续。因此，该抵押登记必须要撤销，以维护正常的登记及社会经济秩序。本案判决值得肯定，对这种虚假登记的行为予以驳斥并确认其违法性，为后续同类纠纷提供了重要的指引和参照。