律师代理某水务公司诉某市住建委行政行为纠纷案

2006年10月8日，某水务公司与某市公投集团投资成立A公司（中外合资企业），同日，A公司取得某市政府授予其对该市中心片污水处理厂项目独占性的特许经营权。2015年4月2日，某市住建委决定对中心片污水处理厂迁建工程进行招标，并于同日发函至A公司，告知特许经营权项目合同提前终止。2015年4月9日，某市住建委发布了该迁建项目的招标公告。

某水务公司对招标决定不服，向法院提起诉讼，请求撤销某市住建委作出的该招标决定。一审法院以某市住建委决定启动迁建工程属于准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益，可依法撤销已生效的行政许可的情形，且某市住建委已函告A公司，其行为并无不当为由，判决驳回某水务公司诉讼请求。

某水务公司不服一审判决提起上诉，二审法院认为本案不属于“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化”情形，某市住建委的招标决定违反了法定程序且损害了A公司的信赖利益，判决撤销一审判决，确认某市住建委作出的招标决定行为违法。 

我们认为，本案纠纷主要争议焦点为：本案诉讼对象及诉讼主体问题、“准予行政许可所依据的客观情况”是否发生重大变化、某市住建委作出的招标决定是否损害了A公司的信赖利益及公共利益是否得到实质维护。具体而言，包括：（1）被诉决定是否属于行政诉讼受案范围（2）某水务公司诉讼主体资格是否适格（3）污水处理厂的污水处理能力和排放标准能否作为“准予行政许可所依据的客观情况”（4）A公司取得的对污水处理厂项目独占性的特许经营权是否被损害（5）某市住建委作出招标决定的行为是否违法（6）公共利益是否遭到损害。

一、关于本案诉讼对象及诉讼主体问题

A公司已依法取得污水处理厂项目特许经营权，某市住建委决定启动污水处理厂迁建工程并公开招标，必然导致A公司取得的特许经营权提前终止，其权益必然受到损害。根据我国《行政诉讼法》第十二条规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的案件，人民法院应当受理，故本案招标决定当然属于我国行政诉讼受案范围。

A公司为某水务公司和某市公投集团共同设立的中外合资企业，根据《最高人民法院关于<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条规定，中外合资企业的合资各方，认为合资企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼，本案中某水务公司作为合资方，有权提起本案诉讼，诉讼主体适格。

二、关于“准予行政许可所依据的客观情况”是否发生重大变化

污水处理能力和排放标准仅是对污水处理厂建设规模和建设标准的技术要求，并不能成为“准予行政许可所依据的客观情况”是否发生重大变化的评定标准。事实上，本案“准予行政许可所依据的客观情况”仍为某市中心片区污水需要建设污水处理厂，并未发生任何变化，更加谈不上发生重大变化。一审法院仅以拟建设的污水处理厂在污水处理能力和排放标准方面的技术要求为依据，即认定本案属于《行政许可法》第八条第二款规定的“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化”的情形，犯了严重的逻辑错误。

三、某市住建委作出的招标决定是否损害了A公司的信赖利益

（一）根据《行政许可法》第八条第二款规定，准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，此为《行政许可法》第八条第一款规定的“信赖保护原则”的例外情形。本案既然不存在第八条第二款规定的“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化”的情形，那么某市住建委就不得擅自改变A公司因取得某市政府授予的关于某市中心片区污水处理厂的独占特许经营权，某市住建委的行为严重损害了A公司的信赖利益。

若一审法院裁判理由成立，那么：政府就可以以交通压力增加为由撤回对高速公路的经营许可、以生活垃圾增加为由撤回对垃圾处理厂的经营许可、以用电量需求增加为由撤回对发电厂的经营许可……以此类推，被许可人的信赖利益如何保护、政府的公信力何存？

（二）退一万步讲，即便发生了“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化”的情形，根据《行政许可法》第八条规定，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。事实上，某市住建委仅单方面发函告知A公司特许经营权项目合同提前终止，7日后马上发布了招标公告，期间并未与水务公司进行任何协商也并未听取A公司任何意见，不符合程序正当原则，住建委行为违法，损害了A公司的信赖利益。

四、公共利益是否得到实质维护

从客观事实上看，某市住建委的行为实为借公共利益之名行损害公共利益之实。

（一）从某市住建委主张的排放标准上看，A公司通过技术改造，完全能使排放标准达到国家一级A标准。换句话说，若排放标准的提高确涉公共利益的话，那么该公共利益完全可以通过技术改造来实现，根本不需要通过重建污水处理厂的方式实现。

（二）从某市住建委主张的处理能力上看，日处理能力的提高完全可以通过新建适当规模（例如每日20万立方米处理能力）的污水处理厂（某市目前并存的东片、西片和中心片三家污水处理厂即为证明）、或通过对现有的中心片污水处理厂进行扩建（事实上某市住建委曾与A公司签署了补充协议进行提标扩建，后又强令停工，相关索赔案件目前正在审理中）来实现，根本不需要将现有的中心片污水处理厂拆除、然后几乎在原址进行重建。

（三）从公共财政负担上看，若按某市住建委的主张进行重建，所需投资预算为22亿元；而若新建一座规模适当的污水处理厂或对现有中心片污水处理厂进行提标扩建，所需资金仅为数亿元。二者相较，某市住建委的行为将造成公共财政高达数十亿元的直接负担，所获得的不过是所谓的“半地下全封闭式的污水处理厂”（其实仅为噱头，其实质就是将厂区略作下沉，后果却是造价飙升，且新厂需要通过泵压排水，徒增运营成本和能源消耗）。

综上所述，本案被诉招标决定系以提前终止对A公司的特许经营权为前提，而根据本案客观事实，在先的行政许可依法不得撤回，故某市住建委的该决定违法，依法应当被撤销。一审法院无视客观事实、判决理由不能成立、判决结果完全错误，应撤销一审判决并改判撤销某市住建委作出的关于某市中心片污水处理厂迁建工程项目通过公开招标选定项目投资人的决定。

二审法院判决，撤销一审判决，确认某市住建委作出的招标决定行为违法。

本院认为：1.某市人民政府于2006年授权某市市政园林局与A公司签订特许经营权合同，授予A公司对温州市中心片污水处理厂TOT+BOT特许权项目自合同生效日起至转让日再加26年的独占特许权。在此情况下，被上诉人某市住建委决定启动涉案迁建工程，并通过招标重新确定特许经营权人，意味着被上诉人将已批准他人特许经营的事项重新纳入法律程序，将对A公司已取得的特许经营权造成实际影响。上诉人作为A公司的合资方，与被诉招标决定有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格。2.虽然浙委发〔2013〕36号《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》对城市污水处理率、出水水质及达标时间等提出了明确要求，但被诉招标决定并未一并作出撤回原行政许可决定，原准予行政许可所依据的客观情况是否发生重大变化，属于政府有关部门在后续的撤回行政许可行为中需要审查决定的事项，与被诉招标决定的合法性无关。因此，A公司已取得的特许经营权是否符合行政许可法第八条第二款规定的撤回条件，不属本案的审查内容。被上诉人主张本案属于上述法条规定的“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化”情形，本院不予支持。3.温州市人民政府已经授予A公司涉案项目的独占特许权，在A公司的特许经营权未经法律程序被撤销的情况下，被上诉人决定启动涉案迁建项目并通过招标选定项目投资人，必将形成A公司和新项目投资人在经营权上的冲突，该在先专营权显然对被诉招标决定的作出构成法律上的障碍。依据正当程序原则，被上诉人应当听取A公司的申辩意见。被上诉人提供的证据材料无法反映其在作出被诉招标决定前已经就启动涉案迁建工程有关事项及上述意见中有关城市污水处理率等技术要求告知并征求A公司的意见，不符合法律规定。综上，被上诉人在A公司的特许经营权未被撤销的情况下，置其在先专营权于不顾，迳行作出被诉招标决定，违反法定程序，且损害了A公司的信赖利益，依法应予以撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。涉案迁建工程项目已进行招标并进入施工阶段，能否顺利建成并按时投入运行，对于提高我市水环境治理能力，促进我市环保基础设施建设具有重大影响，事关公共利益，故不宜撤销被诉招标决定。原判驳回上诉人的诉讼请求，适用法律不当，本院予以纠正。

在本案办理过程中，反映出行政诉讼案件的特殊性，行政诉讼的核心是审查行政机关具体行政行为的合法性。比如本案中，二审法院仅对被诉招标决定的合法性进行审查，由于被诉招标决定中未涉及撤回原行政许可的内容，故原行政许可所依据的客观情况是否发生重大变化并不在本案审查范围。最终二审法院根据住建委在A公司的特许经营权未被撤销的情况下，径行作出被诉招标决定，违反了法定程序，且损害了A公司的信赖利益，认为该招标决定依法应予以撤销。但又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。故二审法院最终仅判决住建委作出的招标决定行为违法但不撤销被诉招标决定。

本案虽然不能撤销某市住建委作出的违法行政行为，但根据二审判决，为保护A公司的信赖利益，A公司或者合资方可以根据我国《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第五款向某市住建委主张赔偿损失。本案二审判决为A公司向某市住建委主张赔偿提供了基础。

就目前行政诉讼案件，对于行政违法问题，人民法院可以通过对行政行为的合法性审查予以解决。但对于行政不当问题，由于目前我国《行政诉讼法》仅对显失公正的行政处罚行为和行政机关滥用职权行为的合理性问题赋予了人民法院进行审查的权利，其他多数还不能得到解决，从而反映出我国行政诉讼相关法律中一些不完备之处，需要最高人民法院在制定司法解释过程中逐渐完善。