律师代理戴某诉某街道强制拆除违章建筑行政赔偿纠纷案

原告戴某系非农业人员，其户口在长沙市原某农场，征收前居住在老家某街道（即被告）的某社区父母遗留的老屋内，另外，戴某在老屋旁新建了一处房屋（“老屋”和“新屋”均属于某项目的征地项目范围）。在某项目的征地公告中，长沙市国土资源局某分局（以下简称“国土局”）公布了《征收土地方案公告》【2012】 01号（以下简称“征地方案公告”）后，在《征地补偿安置方案征求意见公告》【2012】9、10号（以下简称“征求意见公告”） 以及安置方案实施公告中，均明确了补偿标准按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》（俗称“市政府103号令”，是针对集体土地上房屋及其他附着物的征收补偿标准）执行。

戴某的新屋的情况。戴某的新屋约103㎡，所谓的房屋是没有屋顶、没有门窗、没有水电设施、无法居住的建筑物，且在国土部门巡查时被发现属于违章建筑，在90年代就已停建，至今没有建好。后来也没有办理建设用地审批等相关行政许可手续，在某项目的征地项目启动拆迁时，2012年7月23日，国土局作出了《违法用地认定意见表》【X（2012）192号】；在2012年7月30日、2012年8月2日、2012年8月5日，长沙市某区管理委员会（以下简称“管委会”）分别向戴某送达了《违法用地上建（构）筑物限期拆除通知书》、《履行行政决定催告书》、《强制拆除决定书》。至此，戴某的新屋已被认定为违章建筑并限制拆除的程序已完毕。

戴某的老屋的情况。系父母的遗留房屋，土木结构。

某区拆迁事务所（以下简称“拆迁事务所”）如期对戴某的老屋、新屋的面积、结构、类型、标准等进行了入户调查登记，并根据市政府103号令的标准进行了房屋、青苗等地上附着物的补偿费用的核算。对于其新屋，因没有审批报建系违章建筑一般情况下不能按合法面积补偿，但经各部门联合会审，同意按照“世居非农”的特殊政策给予其中40㎡的按照合法建筑面积的补偿，所以，老屋、新屋、青苗等附着物的各项补偿费用共计336157.40元。拆迁事务所和管委会征地办、被告某街道办事处等工作人员多次上户给戴某做工作，希望尽快签订拆迁补偿协议并腾地，但是，被戴某多次拒绝。

为了及时启动项目建设，被告某街道牵头对戴某的房屋组织了强制拆除，遂引起了诉讼。2016年3月，戴某第一次起诉某街道，请求确认某街道的强制拆除行为违法。当时，某区法院以某街道不具备行政行为的主体资格为由判决确认某街道的行政强制拆除戴某房屋的行为违法。之后，戴某提起了行政赔偿之诉，要求某街道就该行政强制拆除行为，按照国有土地上的城市房屋价格约1.2万元/㎡的标准赔偿戴某的398万元的经济损失。

本案的行政赔偿标准是否能参照该项目适用的市政府103号令的补偿标准？或是否应该支持原告主张的依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称“最高院的集体土地行政案件的规定”）第十二条第二款项规定的“国有土地上房屋”的征收标准？

原告戴某认为：案涉房屋是于2013年拆除的，当时适用的是103号令的补偿标准（即农村集体土地上房屋征收补偿标准），而现在事情过去5年多，周边的商品房市场价格都达到1.2万元/㎡左右，那么，本案的行政赔偿应该根据商品房即国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿约398万元。主要依据是“最高院的集体土地行政案件的规定”第十二条第二款项的规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。

而被告认为：当时在该项目启动时， “拆迁事务所”对该项目拆迁范围内的房屋及地上附着物（包括戴某的案涉房屋）都进行了入户调查登记，并根据各户的情况就补偿费用进行了核算且出具了《房屋及其他补偿汇总表》，各户都是根据这个表的数字签订房屋征收补偿协议，是戴某本人的原因导致协议没有签订从而导致强制拆除案涉房屋。本案的行政赔偿只能根据农村集体土地征收补偿标准进行赔偿，不能按照国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿。

律师代理本案被告，就本案的争议焦点问题，概括为对于违法拆除房屋的国家行政赔偿的“直接损失”是否可参照合法征收拆除房屋时的土地征收补偿标准予以行政赔偿？

1、国家行政赔偿范围的“直接损失”如何理解？拆迁事务所就案涉房屋出具的《房屋及其他补偿汇总表》是否能够证明案涉房屋的直接损失？

2、“最高院的集体土地行政案件的规定” 第十二条第二款项规定的适用前提、适用目的、适用事项、适用主体怎么理解？

长沙市某区人民法院（2018）湘****行初赔X号《行政赔偿判决书》认为，关于案涉房屋如何确定赔偿金额的问题，案涉房屋已纳入征收红线范围内，因原告未与征收部门达成补偿协议，被告超越职权拆除原告房屋，应参照原告在征收补偿中应得的征收补偿款项赔偿原告损失。拆迁部门对于原告各项征收补偿款的计算符合法律规定，本院认定征收部门核定的原告补偿款系原告房屋的补偿金额。原告主张按照国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿，缺乏法律依据，不予支持。但因为案涉房屋发生在2013年4月12日，至今有5年，被告应承担迟延赔偿给原告造成的利息损失（人民银行五年期定期整存整取利率）。

长沙市某区人民法院（2018）湘****行初赔X号《行政赔偿判决书》认为，关于案涉房屋如何确定赔偿金额的问题，案涉房屋已纳入征收红线范围内，因原告未与征收部门达成补偿协议，被告超越职权拆除原告房屋，应参照原告在征收补偿中应得的征收补偿款项赔偿原告损失。拆迁部门对于原告各项征收补偿款的计算符合法律规定，本院认定征收部门核定的原告补偿款系原告房屋的补偿金额。原告主张按照国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿，缺乏法律依据，不予支持。但因为案涉房屋发生在2013年4月12日，至今有5年，被告应承担迟延赔偿给原告造成的利息损失（人民银行五年期定期整存整取利率）。

结合本案的情况，我们作如下分析：

一、关于国家行政赔偿范围的“直接损失”的理解

1、“直接损失”是国家赔偿的范围。《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。这个规定的主要意思就是在赔偿后使行政相对人的合法利益恢复到未发生侵权行为时的状态。

四川省高级人民法院的意见中关于“直接损失”的解释是：指因遭受不法侵害而使现有财产必然减少或消灭，是既得利益的丧失或现有财产的减少。间接损失则是可得利益的丧失或未来财产的减损，是相对人未实际取得的期待利益，不能排除因意外情况的发生而导致无法实际取得的风险。鉴于篇幅的原因，本文就不讨论直接损失和间接损失的含义。

对照《国家赔偿法》第二十八条的规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；财产已经拍卖的，给付拍卖所得的价款；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。这里反映的赔偿标准就行政相对人因行政行为而造成的财产形态的价值减少或利益的丧失，也即直接损失。

结合本案，戴某的“直接损失”应该只是农房拆迁安置补偿中的合法权益以及有关的青苗和室内财产所造成的损失，即高新区合法征收拆除房屋给予戴某的拆迁补偿。这个观点是符合国家赔偿法关于“直接损失”补偿的基本原则，不违反法律规定的，比如在【（2017）最高法行申8578号】案例中就是这样判决的。

2、拆迁事务所就案涉房屋出具的《房屋及其他补偿汇总表》能够证明案涉房屋的直接损失。

拆迁事务所就案涉房屋出具的《房屋及其他补偿汇总表》的补偿内容有：老屋补偿包括：房屋（土木结构）补偿费、装饰装修费、室外设施，合计110888元；新屋的补偿金额为：房屋补偿费、房屋设施补偿费、室外设施补偿费、生产用房补偿费、房屋搬迁补助费、购房补助费、房屋过渡补助费、按期拆除房屋奖励、一次性成型房屋按期拆除奖励、其他房屋按期拆除奖励元，合计179624.2元；青苗补偿费45645.2元。上述总计补偿费用336157.4元。从这些补偿费用明细中不难看出，除给上诉人房屋及装修进行了补偿外，还给了房屋设施补偿费、室外设施补偿费、生产用房补偿费、青苗补偿费等，另外，还给予了房屋搬迁补助费、购房补助费、房屋过渡补助费、按期拆除房屋奖励、一次性成型房屋按期拆除奖励、其他房屋按期拆除奖励等补偿费用。这些费用能够印证上诉人的合理合法的实际损失。

因为集体土地上的房屋转让受到很大的限制，除转让给本集体经济组织成员（受让人还要符合一户一基的原则）外一般是不能对外出售的，再加上案涉老屋系土木结构陈旧失修的房屋，新屋系无合法报建手续且无门窗屋顶不适合居住。即使其能够出售，可以推测其价格将远远低于某区征地补偿标准。所以，案涉房屋如果通过合法拆除，案能够获得的最大补偿数额也就是《房屋及其他补偿汇总表》的数额。除此之外，案涉房屋再无法从别的途径或方式获得更高的补偿。《房屋及其他补偿汇总表》是能够证明案涉房屋的直接损失的。

那么，我们认为：在行政赔偿中，对因违法强制拆除造成被征收人房屋等相关财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的行政补偿，符合国家赔偿法关于“直接损失”补偿的基本原则，不违反法律规定的。

二、关于“最高院的集体土地行政案件的规定” 第十二条第二款项规定的适用前提、适用目的、适用事项、适用主体的理解

这四个方面的内容分析如下：

第一、该规定的适用前提：是农村集体土地在被征收时未纳入城市规划区而补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区。简而言之就是原来在征收刚启动时被征收地是集体土地，因为政府原因拖延，到最终实施补偿安置时已成为了国有土地，原来的补偿费用无法满足被征收农民购买安置房的基本要求。

第二、该规定的适用目的：在于避免同区域内原集体土地上房屋征收补偿标准低于国有土地上房屋征收补偿标准，充分保障原集体土地上房屋权利人的合法权益；

第三、该规定的适用事项：是征收安置补偿过程中征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿；

第四、该规定的适用主体是：土地权利人。

结合本案，案涉房屋所在地于2006年就已经纳入了长沙市城市规划范围，在案涉某项目中，关于集体土地征收安置补偿统一适用长沙市政府103号令的补偿标准，当时案涉某项目内的集体土地的权利人及各被拆迁人的房屋等相关财产都进行了征收安置补偿。其他被拆迁人的房屋等相关财产的征收安置补偿均实施完毕。戴某没有领取到房屋的征收安置补偿费是因为其不与拆迁事务所签订房屋补偿协议而延期，并不是政府不给戴某进行征收补偿。况且同区域的农村集体土地房屋的征收补偿仍然适用长沙市政府的103号的标准。再者，戴某是非农人员，在农村不能建住宅，其也不具备集体土地权利人的资格。所以，戴某主张根据“涉及农村集体土地行政案件司法解释”的标准给予其赔偿不符合上述4个条件。

行政违法拆除房屋时国家行政赔偿的标准问题一直是司法实践中争议较大的问题，最高院近几年都有相关案例。本案涉及到了行政违法拆除房屋时国家行政赔偿范围中的“直接损失”和“最高院的集体土地行政案件的规定”第十二条第二款项规定适用问题，一般行政相对人提出的直接损失都理解为是自已的全部损失，这与国家赔偿范围是有严格区别的。另外，“最高院的集体土地行政案件的规定”第十二条第二款项的适用，行政相对人都主张只要是强制拆除后没有当时给予行政赔偿就应该不再适用农村集体土地的征地补偿标准而应该按照国有土地上的征收补偿标准。而法院如何参照适用行政赔偿标准，确实需要深入研究和分析才能作出判决。这也为我们今后进一步进行司法探讨带来了新的课题。

我们建议立法上对国家行政赔偿范围中的“直接损失”以司法解释的形式予以明确；关于“最高院的集体土地行政案件的规定”第十二条第二款项的适用中，最高法院应多作出指导性案例进行示范。