律师代理张某某诉某区人社局行政纠纷案

2018年2月7日张某某向某区人社局申请工伤认定，某区人社局于2018年4月2日作出《工伤认定中止通知书》。张某某认为某区人社局作出该《工伤认定中止通知书》缺乏事实依据和法律依据，诉请撤销该通知书，恢复工伤认定程序。

我们认为本案主要争议焦点：1、《工伤认定中止通知书》是否可诉？2、某区人社局作出的行为是否存在程序违法？

一、某区人社局作出的《工伤认定中止通知书》属于具体行政行为，该行政行为属于人民法院受案范围。

某区人社局作出的《工伤认定中止通知书》属于工伤认定程序中的行政行为，该份中止通知书对原告申请工伤认定实际发生终止效力。张某某工伤发生于2017年4月28日，申请劳动仲裁时效为一年，已过时效，某区人社局作出的《工伤认定中止通知书》导致张某某工伤认定已无其他途径救济，已对张某某的权利义务产生实质性影响，依据张某某提交的工伤认定申请材料中的《工作证明》，按一般行政人员认知水平可以判断双方存在劳动关系，因此某区人社局作出的《工伤认定中止通知书》是没有法律依据且程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。”因此某区人社局作出的《工伤认定中止通知书》属于具体行政行为，该行政行为属于人民法院受案范围。

二、某区人社局作出《工伤认定中止通知书》程序违法。

根据《工伤认定办法》第八条规定“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定，材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。”根据《人力资源社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第五条规定“社会保障行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，在此期间作出工伤认定决定时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。”即某区人社局在作出工伤认定中止通知书之前的前提条件是“发现劳动关系存在争议且无法确认的”，本案中张某某与上海某公司存在劳动关系事实清楚证据确实充分，劳动关系不存在争议。如果某区人社局认为劳动关系存在争议，应当要求张某某补正材料，某区人社局并未在收到张某某提交的工伤认定申请后的15日内向张某某作出《工伤认定补正材料通知书》，即证明张某某的材料完整的，某区人社局未要求张某某补正材料就无法证明某区人社局在作出《工伤认定中止通知书》之前“发现劳动关系存在争议且无法确认的”，达到“发现劳动关系存在争议且无法确认的”的途径应当是通知张某某及张某某工作单位提交存在劳动关系或者不存在劳动关系的证据。如果双方都无法提交相关证据，某区人社局才能达到“发现劳动关系存在争议且无法确认的”的目的，所以某区人社局在未向张某某作出《工伤认定补正材料通知书》的情况下直接认定“发现劳动关系存在争议且无法确认的”从面作出《工伤认定中止通知书》程序是违法的。

三、某区人社局作出的《工伤认定中止通知书》没有任何事实依据和法律依据，张某某与其工作单位存在劳动关系事实清楚证据确实充分。

上海某公司于2017年10月13日出具了一份工作证明，证明张某某在其公司工作，月薪4100元，某区人社局称无法确认公司和张某某是存在雇佣关系还是劳动关系，无法确认没有任何事实依据和法律依据。从上海某公司出具的证明中提到“月薪”4100元，即可以证明张某某从上海某公司领取的是工资，而非雇佣报酬，某区人社局于2018年3月7日向上海某公司作出《工伤认定限期举证通知书》，该通知书内容为“要求其提供是否存在劳动关系的证据，若未在10日限期内提交，则依法作出工伤认定结论。”2018年3月27日上海某公司逾期答复被告，仅作出未存在劳动关系的说明，未出具任何证据证明张某某与其公司存在雇佣关系或者不存在劳动关系的证明，根本无法推翻其向张某某出具的工作证明，此时某区人社局应当依法作出工伤认定结论。

根据《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第二条规定“用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（一）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（二）用人单位向劳动者发放的工作证、服务证等能够证明身份的证件；（三）劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录；（四）考勤记录；（五）其他劳动者的证言等。”张某某有上海某公司出具的《工作证明》完全能够证明劳动关系。根据《工伤保险条例》第二十一条规定“社会保障行政部门对事实清楚、权利义务明确的工伤认定申请，应当自受理工伤认定申请之日起15日内作出工伤认定决定”，某区人社局应当自受理原告的工伤认定申请之日起15日内作出工伤认定决定。

法院作出二项判决：1、撤销被告某区人社局作出的中止通知书；2、责令被告某区人社局对原告张某某的工伤认定申请作出行政行为。

本院认为，根据《工伤保险条例》第五条规定，被告某区人社局具有作出涉及工伤认定的职权。最高人民法院行政庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复[（2009）行他字第12号]：“根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权”。本案中，原告张某某提供了用人单位的工作证明，其履行了证实与用人单位存在劳动关系的初步证明责任。根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。被告某区人社局在用人单位未举证的情况下，作出了《工伤认定中止通知书》。对原告张某某的工伤认定申请产生了实质性的影响，该行政行为具有可诉性，被告某区人社局作出的《工伤认定中止通知书》缺乏事实依据和法律依据。被告某区人社局没有提供申请、受理等程序性证据，视为没有证据，违反正当程序。被告某区人社局作出的《工伤认定中止通知书》应予以撤销。

综上所述，法院认为，原告张某某的诉讼请求成立，予以支持。

一、行政机关作出的通知书是否具有可诉性，要看该通知书是否对申请人的权利义务产生实质性影响。

一般而言，行政机关作出的程序性事项通知行为，即过程性行政行为或程序性行政行为，因不具有终局性，未对行政相对人产生实质性影响，因而不具有可诉性。只有对外能产生效力、使行政相对人受到约束并对其权利义务产生实质性影响的行为才具有可诉性。

本案中某区人社局认为中止通知书不是具体行政行为，属于其单方作出的外部程序性行为，其目的不是要发生一定的法律效果，没有对张某某权利义务产生影响，其法律表现形式为通知书，是工伤认定中采取的一种行政事实行为，不具可诉性，中止通知书不属于行政受案范围。张某某工伤发生于2017年4月28日，申请劳动仲裁时效为一年，已过时效，某区人社局作出的中止通知书导致张某某工伤认定已无其他途径救济，已对张某某的权利义务产生实质性影响。因而该行政行为具有可诉性，属于行政受案范围。

二、行政机关依法履职，如果将一些简单的一般行政人员都能够判断的劳动关系都推向仲裁和诉讼程序将极大拉长受伤职工寻求救济的时间，不利于劳动者合法权益的保护。

本案中张某某提供一份工作证明，证明其在上海某公司工作，月薪4100元。张某某已履行了证实与用人单位存在劳动关系的证明责任。某区人社局称无法确认公司和张某某是存在雇佣关系还是劳动关系，无法确认没有任何事实依据和法律依据。从上海某公司出具的证明中提到“月薪”4100元，即可以证明张某某从上海某公司领取的是工资，而非雇佣报酬。某区人社局将一般行政人员都能够判断的劳动关系却以劳动关系确认存在纠纷为由发出中止通知书，将受伤职工推向仲裁和诉讼程序，极大地拉长受伤职工寻求救济的时间，不利于劳动者合法权益的保护。

本案张某某申请工伤认定的材料充分，某区人社局应作出工伤认定的决定，由于该人社局今年才办理工伤业务，业务知识不太熟悉，且本案是首例。望加强业务学习，切实维护好用人单位与劳动者的合法权益。

两点建议

一、建议行政机关定期开展业务培训，加强工作人员的业务能力与业务素质，切实维护好用人单位与劳动者的合法权益。

二、代理律师与行政机关工作人员沟通出现障碍，建议不要与行政机关工作人员正面冲突，直接找其上级领导协助帮助，避免后期业务开展受阻。