律师代理冷某诉安龙县人民政府、安龙县城市管理综合执法局违建行政处罚行政诉讼案

冷某系贵州省安龙县栖凤街道大坪社区大坪组村民，冷某于2005年10月通过土地流转的方式从蒋某处获得位于安龙县栖凤街道大坪社区大坪组的土地。于同年冷某在上述土地上建造砖瓦房，剩余600平方米的土地仍为农用地。2007年1月，冷某将户口迁入大坪社区上大坪组，并于2013年5月向安龙县住房和城乡建设局提交《建设用地规划申请书》，申请建设用地规划许可证，该局于同年9月作出《不予办理建设用地规划许可告知书》，认为冷某申请的用地规划许可申请不符合规划审批条件，不予办理建设用地规划许可证。于2013年安龙县人民政府在冷增佳房屋旁修建了两条大道，冷某作为农用地使用的600平方米土地被砂石铺平，无法耕种。2014年5月，贺某自愿向冷某承租该土地用于汽车销售，在该土地上搭建300平方米的钢架房。

2017年9月28日，安龙县综合执法局作出安综执限拆[2017]第02号《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令冷某于2017年9月28日前自行拆除大坪社区上大坪组搭建的钢架房；2017年11月2日安龙县综合执法局作出安综执拆字[2017]第1102-05号《责令限期拆除通知书》，限令冷某于2017年11月2日前自行拆除钢架棚。2017年11月3日，安龙县人民政府责令安龙县综合执法局、安龙县住房和城乡建设局等部门对冷某户钢架房及部分砖瓦房进行强制拆除。

安龙县综合执法局2017年9月28日作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》认为冷增佳搭建的钢架房属违法建筑，而未包含砖瓦房，对于未被认定为违法建筑的砖瓦房，安龙县人民政府和安龙县综合执法局无权自行拆除。安龙县综合执法局2017年11月2日安龙县综合执法局作出《责令限期拆除通知书》责令冷增佳当日自行拆除，次日安龙县人民政府、安龙县综合执法局就将其砖瓦房强制拆除，未给予冷某合理履行时间。安龙县人民政府、安龙县综合执法局在未进行公告限期冷某自行拆除，也未作出任何书面决定的情况下就强制拆除冷某砖瓦房，程序违法。

根据安龙县人民政府、安龙县综合执法局答辩、庭审中的证据及本案的争议焦点，我们发表以下代理意见：

一、安龙县人民政府、安龙县综合执法局方不具备认定涉案厂房为违法违章建筑、强制拆除的主体资格，根据《城乡规划法》规定可以看出认定两违建筑主体、责令限期拆除的主体都应该是城乡规划主管部门，再者根据《行政强制法》第五十三条、第五十四条规定没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行，而不是冷某所收到的和安龙县人民政府、安龙县综合执法局所提供的责令限期拆除通知书上的行政单位。

二、冷某经合法流转土地，并申请过办理有关用地手续，有大坪社区村委会证明为证，冷某砖混瓦房形成是在城乡规划法实施前，属于可以补办用地手续的范围，不属于违法建筑。

三、安龙县人民政府、安龙县综合执法局安龙县城市管理综合行政执法局分别在2017年8月29日、2017年9月28日向冷某下达责令限期拆除通知书、责令限期拆除违法建筑决定书后，在2017年11月3日上午对冷某出租场地给承租人贺某因经营汽车销售而搭建的钢架棚时将冷增佳位于安龙县栖凤街道办事处大坪社区大坪组的唯一住房砖混房屋也一并拆除，但在安龙县人民政府、安龙县综合执法局安龙县城市管理综合行政执法局下达的通知书和决定书中责令限期拆除的建筑均只有钢架棚，没有冷某修建的砖混瓦房，所以安龙县人民政府、安龙县综合执法局方强制拆除涉案房屋超过其通知范围,安龙县人民政府、安龙县综合执法局强拆行为实体违法。

四、安龙县人民政府、安龙县综合执法局方通过留置送达的方式向冷某送达《责令限期拆除违法建筑决定书》的行为违反了《行政强制法》第三十八条、《民事诉讼法》第八十五、八十六条的送达规定，安龙县人民政府、安龙县综合执法局方向冷某方送达决定书时，并未通知冷某，不存在冷某拒收的情况，不符合留置送达的规定。安龙县人民政府、安龙县综合执法局在实施强制拆除时未将冷某方屋内财产进行搬出，导致冷某方财产损失巨大；安龙县人民政府、安龙县综合执法局在实施强制拆除时公告期未满，仍在冷某方享有的法定的行政复议或提起行政诉讼权利期限内就强制拆除冷增佳厂房，违反了《行政强制法》第四十四条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，安龙县人民政府、安龙县综合执法局方的强制拆除行为程序违法。总之，安龙县人民政府、安龙县综合执法局方的强制拆除行为程序严重违法。

综上，代理人认为安龙县人民政府、安龙县综合执法局方的强制拆除行为违反了《行政强制法》第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条、第五十三条、第五十四条，《民事诉讼法》第八十五、八十六条之规定，应当依法认定为违法行为。

一审法院判决：

一、确认安龙县城市管理综合行政执法局于2017年11月3日强制拆除冷某位于安龙县栖凤街道大坪社区大坪组的砖瓦房之行政行为违法。

二、驳回冷某对安龙县人民政府的起诉。

一审法院认为，本案争议为本案的争议焦点为安龙县人民政府、安龙县城市管理综合行政执法局对冷增佳的房屋进行强制拆除的行为是否合法，本案安龙县人民政府、安龙县综合执法局应如何认定。

关于适格安龙县人民政府、安龙县综合执法局的认定问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。首先，依据黔府函[2015]231号《省人民政府关于在安龙县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，安龙县综合执法局有权形式城市规划管理方面的行政处罚权，并作出相应的《责令限期拆除通知书》；其次，安龙县人民政府与安龙县综合执法局对冷某砖瓦房进行强制拆除的，安龙县人民政府本身虽具有该责成职权，但其批准事实的行为属于内部行政行为，其作用对象是安龙县综合执法局，而非行政相对人。故此，安龙县综合执法局是具有具体实施行政强制的主体，系本案的适格安龙县人民政府、安龙县综合执法局。

关于安龙县人民政府对冷某房屋进行强制拆除的行为是否合法的问题。本案安龙县人民政府、安龙县综合执法局认为冷某房屋属于违法建筑，应严格按照法律规定的程序对违法建筑进行强制拆除。本案中，安龙县综合执法局的强制拆除行为存在下列问题：第一，安龙县综合执法局于2017年8月29日向冷某下达《责令限期拆除通知书》，作出责令限期拆除决定，该通知书认定冷某修建的临时性房屋是违法建筑，但未明确违法建筑到底是钢架房还是砖瓦房。 安龙县综合执法局2017年9月28日又作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》，认为冷某搭建的钢架房属违法建筑，要求其当日自行拆除。该决定仅认定钢架房属违法建筑，而未包含砖瓦房，对于未被认定为违法建筑的砖瓦房，安龙县人民政府和安龙县综合执法局无权自行拆除。第二，安龙县综合执法局未待复议诉讼期限届满，就于2017年11月2日作出《责令限期拆除通知书》，该通知从作出时间和内容上看，可视为催告，但以通知书形式作出不规范，且通知冷某当日自行拆除，次日就将其砖瓦房强制拆除，未给予冷某合理履行时间；第三，安龙县人民政府、安龙县综合执法局在未进行公告，限期冷某自行拆除，就自行拆除冷某砖瓦房，程序违法；第四，安龙县人民政府、安龙县综合执法局在未作出任何书面决定的情况下，就组织实施了强制拆除行为，该行为违反了法律规定；第五，2017年9月18日，安龙县综合执法局向安龙县人民政府递交《关于依法强制拆除冷增佳户违章建筑的请示》，请示内容为安龙县综合执法局分别于2017年8月29日、2017年9月28冗、11月2日对冷某作出《责令限期拆除违法建筑决定书》、《责令限期拆除违法建筑决定书》、《责令限期拆除通知书》。该请示是2017年9月18日作出，而请示内容却已有9月18日后下达的决定书、通知书。即，先请示，后补为，程序上存在瑕疵。

综上，安龙县综合执法局强制拆除冷某砖瓦房的行为程序违法，冷某诉请合理，一审法院予以支持。

一、怎样确定行政强制行为是否合法？如何确定行政行为主体，正确选择适格的被告？

根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条和第六十八条之规定，违法建筑的强制拆除主体是：县级以上地方人民政府或是县级以上地方人民政府责成有关部门。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条和第四十四条之规定，违法建筑强制拆除程序是：城乡规划主管部门确定违法建筑事实后，作出责令停止建设或者限期拆除的决定，同事告知当事人对该决定享有的行政复议和行政诉讼权利。当事人在法定期限内被申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关应对其进行履行义务的催告，催告应当告知当事人陈述和申辩的权利。催告同时，应当进行公告，限期当事人自行拆除。当事人在规定期限内部拆除的，行政机关可以作出强制执行决定。

在本案中，安龙县综合执法局是安龙县人民政府责成其对冷某房屋进行拆除，同时依据《省人民政府关于在安龙县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》拥有了行政处罚权，作为本案行政强制行为的主体，成为适格的被告。但该局于2017年8月29日作出的《责令限期拆除通知书》、2017年9月28日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》和2017年11月2日作出《责令限期拆除通知书》，均是要求冷某自行拆除钢架房，并未包含其砖瓦房，同时安龙县综合执法局在复议诉讼期限未届满、未公告的情形下强制拆除冷某砖瓦房，违反上述强制拆除违法建筑的程序，因此属程序违法。

二、当行政行为违法遇到司法公正,行政相对人的合法权益将得到救济。

行政权追求的价值目标是“效率、秩序与公正”促使行政管理相对人自觉遵守和维护行政管理法律法规，从而实现行政机关管理社会事务、公共事务的目的；司法权追求的价值目标是“公正与效率”。

本案中安龙县综合执法局作出的《责令限期拆除通知书》、《责令限期拆除违法建筑决定书》都是在行使管理职权，促使冷某自觉拆除违法搭建的钢架棚，可安龙县综合执法局对冷某砖瓦房实施强制拆除行为因未依法定程序进行，给冷某造成巨大损失，冷某为维护自身合法权益，向法院提起诉讼。通过法院对该行政行为进行合法性审查，安龙县综合执法局强制拆除冷某砖瓦房的行为被确定为违法行政行为。本案中体现了司法权作为一种判断权，它具有中立性和独立性，要求法官在行使司法权时，地位超然，不偏不倚，居中裁判。

本案主要涉及行政机关强制行为程序违法的问题，行政机关在实施行政强制行为时依法进行，既关系到私法精神的贯彻，也关系到司法实践的应用，还关系到行政相对人的切身利益。因此建议行政机关在行使职权，作出行政行为时要依照法定程序，确保权力合法行使，避免“官”与“民”之间产生矛盾，影响行政机关的公信力。