律师代理马某诉辽宁省大连市人民政府、辽宁省人民政府不予受理行政复议申请纠纷案

2010年2月28日，马某因与大连市人社局纠纷从北京回到户籍所在地大连市，并向法院提起行政诉讼。

马某称，辽宁省大连市人民政府于2010年3月4日开始限制其人身自由至2010年3月16日。

其后，马某以辽宁省大连市人民政府为被申请人，向辽宁省人民政府申请行政复议。

2010年4月29日，辽宁省人民政府作出《不予受理行政复议申请决定书》（辽政行复不字[2010]4号）。

2015年8月31日，马某不服该决定诉至一审法院。请求法院撤销《不予受理行政复议申请决定书》（辽政行复不字[2010]4号），并要求辽宁省大连市人民政府行政赔偿。一审法院以马某超过起诉期限及侵犯人身自由行政赔偿不属本院管辖为由，裁定驳回原告马某的起诉。

马某不服一审裁定提起上诉。二审裁定以马某并未提供合法有效的证据，证明其超过起诉期限符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，以及要求大连市人民政府行政赔偿的诉讼请求不属于一审法院管辖为由，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

马某不服二审裁定提起审判监督程序，再审裁定仍然以马某超过起诉期限及侵犯人身自由行政赔偿不属本案一审法院管辖为由驳回马某的再审申请。

我们认为，主要争议焦点为：（1）一审法院对马某要求的行政赔偿是否有管辖权；（2）马某的起诉是否超过起诉期限；（3）大连市人民政府是否是适格的被告。

一、行政赔偿案件的管辖权。

马某的诉讼请求是要求撤销4号《不予受理决定书》，并要求大连市政府行政赔偿。要求大连市政府行政赔偿的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖”规定，马某及大连市政府的住所地均不在沈阳，故马某申请大连市政府因侵犯人身自由对其行政赔偿的诉讼请求，不属沈阳市中级人民法院管辖。

二、马某的起诉超过法定起诉期限。

1、马某要求撤销辽宁省人民政府作出的辽政行复不字[2014]4号《不予受理行政复议申请决定书》（下称“不予受理决定”）的起诉请求超过法定起诉期限。

辽宁省人民政府于2010年4月29日作出不予受理决定，马某自述于2010年4月收到不予受理决定。根据《行政诉讼法》第四十五条：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”的规定，马某起诉已超过法定起诉期限。

2、马某要求大连市人民政府行政赔偿的起诉请求超过法定起诉期限。

马某诉称大连市人民政府非法限制其人身自由的时间为2010年3月4日至2010年3月16日。根据《行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”的规定，马某起诉已超过法定起诉期限。

3、马某未提供证据证明其在法定起诉期限内向法院主张权利，其未超过法定起诉期限的主张不应予以支持。

三、大连市人民政府不是马某要求撤销不予受理决定起诉请求的适格被告。

马某诉称大连市人民政府限制了其人身自由，并以此为由向辽宁省人民政府申请行政复议，但辽宁省人民政府未受理其行政复议申请，未对马某所诉行政行为进行复议。根据《行政诉讼法》第二十六条：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。……起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。” 而根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。……”的规定，复议机关不予受理，不属于“复议机关决定维持原行政行为”，不属于经复议的案件，大连市人民政府不是马某要求撤销不予受理决定起诉请求的适格被告。

驳回马某的再审申请。

再审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款的规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。也就是说，复议机关作出不予受理复议决定的，不属于复议机关作为共同被告的情形。在此情况下，当事人可有两种救济方式：一是直接起诉原行政行为，一是起诉复议机关不作为。但上述两种救济方式，当事人只能选择其一。本案中，马某向辽宁省政府提出行政复议申请，请求确认大连市政府限制其人身自由、侵犯其人格权违法并行政赔偿。辽宁省政府作出4号《不予受理决定书》，不予受理马某的复议申请。根据上述规定，本案不属于复议机关作为共同被告的情形。马某将辽宁省政府和大连市政府一并列为被告，请求撤销辽宁省政府4号《不予受理决定书》，并要求大连市政府行政赔偿，从形式上是同时选择了两种救济方式，不符合法律规定。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。”本案中，马某和大连市政府的住所地均不在沈阳市，故马某请求大连市政府行政赔偿的诉讼请求，不属本案一审法院管辖。因此，本案实质上是马某对辽宁省政府4号《不予受理决定书》提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”因此，辽宁省政府为本案适格被告。马某自述于2010年4月即已收到辽宁省政府4号《不予受理决定书》，且明确告知其诉权和15天的起诉期限，其于2015年8月31日提起本案诉讼，明显超过起诉期限。一、二审裁定驳回马某的起诉，并无不当。马某主张，其收到4号《不予受理决定书》后，在15天的法定期限内提起诉讼，本案未超过起诉期限。因马某没有充分证据予以证明，本院不予支持。

综上，马某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。裁定驳回马某的再审申请。

一、在对行政复议机关不予受理的决定不服提起的行政诉讼中对诉讼的主体资格的确认。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款的规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。也就是说，复议机关作出不予受理复议决定的，不属于复议机关作为共同被告的情形。

本案不属于“复议机关决定维持原行政行为”，不属于经复议的案件，大连市人民政府不属于适格的被告，且依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条“当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告”的规定，在对行政复议机关不予受理的决定不服提起的行政诉讼中，确定作出该决定的行政复议机关即辽宁省人民政府为被告，符合行政诉讼的原则，符合诉的请求。

二、对行政复议机关不予受理的决定不服提起的行政诉讼的管辖确认。

对行政复议机关不予受理的决定不服提起的行政诉讼，在法律法规无明确规定的情况下，应适用特殊地域管辖。行政诉讼法规定的特殊地域管辖有三类。一是行政复议决定改变原具体行政行为，当事人不服提起的行政诉讼；二是当事人对限制人身自由的行政强制措施不服提起的行政诉讼；三是因不动产提起的行政诉讼。

对于不服行政复议机关不予受理的决定提起的行政诉讼如何确定管辖法院的问题，可参照《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条对经行政复议，行政复议机关改变原具体行政行为的案件确定的管辖人民法院的规定。也就是说，对行政复议机关不予受理的决定不服提起行政诉讼的，可由原告选择由作出原具体行政行为的行政机关所在地人民法院，或者由行政复议机关所在地人民法院管辖。在作出原具体行政行为的行政机关与行政复议机关不在一地的情况下，原告向这两地人民法院中的任何一个人民法院均可提起行政诉讼，接到起诉的人民法院就具有了对该案件的管辖权。这类案件在一般情况下，原告从便于其参加诉讼活动出发，多数是向作出原具体行政行为的行政机关所在地人民法院起诉的。由于本文前面所论述的这类案件的被告是行政复议机关，往往会出现便于原告参加诉讼，不便于被告参加诉讼的情形。但从经济承受力来看，行政机关的承受力大于原告，由原告选择管辖，符合优先考虑便于原告参加诉讼的原则，也更能充分体现双方当事人在行政诉讼中法律地位的平等原则。

本案起诉之初马某就未能理解《行政诉讼法》相关法律法规规定的起诉期限、管辖，以及对复议机关不予受理决定不服提起行政诉讼的被告资格问题，错过了起诉期限，也错误选择了管辖法院，导致案件败诉。