律师代理北京市某公司参与贾某某诉其政府信息公开行政诉讼一审案

贾某某于2018年11月1日向北京市某公司邮寄信息公开申请表，要求公开北京市某公司的投诉举报联系方式、第三方服务评估报告、一卡通退换卡办理流程以及电子支付协议等七项信息。北京市某公司在签收后一直未作出答复，故贾某某诉至人民法院，请求确认北京市某公司未在法定期限内针对贾某某邮寄的自编号“北京市某公司政开履申2018酉6号”信息公开申请作出答复的不作为行为违法；责令北京市某公司限期作出答复。

律师代理某公司发表如下代理意见：

北京市某公司不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》确定的适格被告。原《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年)(以下简称原政府信息公开条例)第三十七条规定,教育、医疗卫生计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。依据该规定可知,公共企事业单位参照原政府信息公开条例进行信息公开的前提条件是国务院有关主管部门或者机构制定了具体办法,即,在信息公开法律关系中,公共企事业单位亦应有法律、法规或规章的授权,才具有相应的主体资格。本案中,北京市某公司既不属于行政机关,在信息公开法律关系中亦不属于依据法律、法规或规章授权行使行政管理职权的公共企事业组织。因此北京市某公司并非本案的适格被告，贾某某以北京市某公司作为被告提起本案行政诉讼，不符合法定起诉条件，对其起诉本院应依法驳回。

驳回贾某某的起诉。

案件受理费50元，已交纳，于本裁定生效后退还原告贾某某。

如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。

本院认为,当事人提起行政诉讼,应当有适格的被告,符合法定起诉条件。被告应是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。原《中华人民共和国政府信息公开条例》(2008年)(以下简称原政府信息公开条例)第三十七条规定,教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。依据该规定可知,公共企事业单位参照原政府信息公开条例进行信息公开的前提条件是国务院有关主管部门或者机构制定了具体办法,亦即,在信息公开法律关系中,公共企事业单位亦应有法律、法规或规章的授权,才具有相应的主体资格。本案中,北京市某公司既不属于行政机关,在信息公开法律关系中亦不属于依据法律、法规或规章的授权行使行政管理职权的公共企事业组织。因此北京市某公司并非《中华人民共和国行政诉讼法》规定的适格被告，贾某某以北京市某公司作为被告提起本案行政诉讼，不符合法定起诉条件，对其起诉本院依法应予驳回。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回贾某某的起诉。

案件受理费50元，已交纳，于本裁定生效后退还原告贾某某。

如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。

探讨主动公开和依申请公开为核心的公开方式：

原条例已经通过第9-12条明确了政府信息主动公开的范围，并在第13条中规定了作为补充的依申请公开制度，总体上形成了“以主动公开为核心，以依申请公开为补充”的公开方式。考虑到公共企事业单位信息公开须“参照”行政机关信息公开制度的前提，公共企事业单位的主动公开制度和依申请公开制度都应遵循《条例》设定的制度架构。与此同时，根据《条例》第三十七条的规定，公开方式的确定需要在事项、行为、效果三个维度展开，以下分述之。

事项范围上，应是“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等”领域公共企事业单位的行为，关系到典型属于公共管理、公共服务的事项。一般而言，政府信息公开针对的是在行政机关行使职权行为中产生的信息，其关系到公民知情权的实现以及透明政府的建设，以公开促监督、以公开促透明即是对这一目的的精要总结。由此，在政府信息公开的一般原理上，作为主体之一的公共企事业单位要承担信息公开的公法义务，限定之一即是该信息是在提供公共服务、开展社会管理的过程中制作、获取的，《条例》37条中列举的事项虽然存在公共治理与法人治理两种路径，但至少在这些“传统上似乎应当由政府提供的社会服务”的场合，存有承担信息公开义务的可能性。行为属性上，应是“提供社会服务”的行为，立法将具有公共性质的行为选定为产生政府信息的场域。在信息公开的问题上，公共企事业单位公开方式的构建基于“提供社会服务”的场景，反映出其对于公共企事业单位信息公开中行为的要求具有公共服务、公共管理的属性，从而排斥纯私法的行为。行为效果上，应是“与人民群众利益密切相关的”的行为，其强调行为必须有及于外部相对人权利义务的法律效果。在行政行为的理论中，行为对公民、法人和其他组织产生人身权、财产权的影响是构成要件之一，这也对公共企事业单位信息公开有很大启示。公共企事业单位所从事的形式多样、名目繁多的各类活动中，既有如上所述“公”与“私”的区分，又有“外”与“内”的分野。反映在政府信息公开制度中，内部管理类信息也一般被认为属于不予公开的信息。因此，对于公共企事业单位信息公开而言，纯粹属于日常工作所产生的、未对外部相对人产生权利义务影响的内部管理信息，也不应构成构建公开方式制度时所考虑的因素。

在满足上述三大前提下，公共企事业单位信息公开似与行政机关信息公开具有同质性，比如主动信息公开应当适用原《条例》第15条、第16条的规定。再以大学信息公开为例，教育部制定的《高校信息公开办法》一方面通过其第7-8条、第9条分别确立了主动信息公开和依申请公开两类方式，另一方面，在主动公开的范围中，“高校章程”、“招生、考试、学籍管理规定”的规定也体现出行为的公共性。与此同时，公共企事业单位在主动公开和依申请公开的过程中，也存在与行政机关信息公开的明显差异，即应当对公共企事业单位基于法人自治管理而形成的信息予以区别对待，这就牵扯到公开范围的问题。

公共企事业单位信息公开依据原《条例》规定，应当参照行政机关的信息公开而展开，这一规定本身存在两层意思：一则公共企事业单位信息公开在很大程度上适用行政机关一般意义上的信息公开规定与程序；二则除了上述共同适用的内容之外，公共企事业单位在信息公开的过程中还存在着属于自身管理事务的情况，也即有无法适用政府信息公开制度的一面。就公开范围而言，需要首先厘定公共企事业单位信息公开的一般标准，然后在此基础上形成较为具体的、类型化的不予公开范围，并重点关注到公共企事业单位基于法人地位而特有的不予公开的情形。

公共企事业单位与人民群众的利益息息相关，特别是影响着人民群众基本生活权的保障和维持。2008年开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，经2019年进行修订后是我国现阶段有关政府信息公开的主要法律依据，其通过规定政府信息公开的各项基本制度依法保障了公民获取政府信息的权利，大大提高了政府工作的透明度，为促进阳光政府建设、推进依法行政进程起了重大的作用。在原条例第37条的规定中，公共企事业单位成为政府信息公开的义务主体，并“参照”条例中相关规定的方式加以执行。然而，《条例》规定的内容属于原则性规定，并未对制度内涵、运行机制等内容加以明确，因而对于公共企事业信息公开问题的研究尚有较大空间。