律师代理苏艳诉大连金州新区管委会行政行为违法及行政赔偿纠纷案

2012年11月24日，原告苏艳发现其居住的位于大连市金州区南棉路37号楼661房屋屋顶出现凹陷的情况，可能会导致屋顶坍塌的危险。于是，苏艳于同年11月26日向大连金州新区房屋管理中心（以下简称“房管中心”）和大连金州新区光明街道办事处（以下简称“光明街道”）等部门报告了险情。隔日，光明街道及社区组织建设单位大连金业房地产开发有限公司（以下简称“金业公司”）的工作人员对房屋情况进行了查看，建议苏艳一家暂时搬离住处，由金业公司对凹陷屋顶进行维修。但是，苏艳表示拒绝，并提出要求将案涉房屋及其名下另一套同样由金业公司发开的住宅房屋共计273平方米，一并按照每平方米1万元的价格卖还给金业公司，或者按照国家征收补偿标准置换成相应面积的新房屋，金业公司表示不同意苏艳的要求。此后，在光明街道及社区工作人员的多次协调下，金业公司最终同意按照1比1的置换比例对案涉房屋进行置换，但是苏艳拒绝，并坚持此前的置换标准，双方未成达成一致意见。

基于从住户安全的角度出发，避免出现因案涉屋顶坍塌而造成的人身及财产的损害，自案凹陷事件发生后，光明街道、光明社区、房管中心和大连金州新区土地房屋局（以下简称“土地房屋局”）等相关部门的工作人员多次对苏艳及其家人进行规劝和协商工作，并向其发出书面告知和建议。但是，苏艳始终坚持按其提出的标准卖还或置换房屋，否则拒不搬离。2013年5月3日清晨，案涉房屋天棚塌陷，光明街道、光明社区、房管中心、土地房屋局、大连市房屋检测中心（以下简称“市房检中心”）、金州区房屋检测中心（以下简称“区房检中心”）等相关部门和金业公司的工作人员在第一时间赶到现场勘察情况，并告知险情的严重性，规劝苏艳及其家人搬离房屋，允许金业公司进行维修，但其仍然拒绝。2013年5月7日，应苏艳要求，金业公司委托大连市建筑工程质量检测中心（以下简称“市质检中心”）对案涉37号楼取样检测，经检测，该楼房不属于危房范围，可维修继续居住，苏艳对此检测结果不予认可，并坚持居住案涉房屋，拒绝维修。为了控制险情的不再扩大，保护苏艳一家及案涉37号楼全体住户的人身财产安全，大连金州新区管委会决定对案涉房屋屋顶进行“强制维修”。2013年8月15日，光明街道、光明社区、光明派出所、质检中心、应急办、公证处和金业公司的相关工作人员对案涉塌陷屋顶进行了“强制维修”。随后，苏艳向大连市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认大连金州新区管委会“强制维修”违法并要求赔偿因此而对其造成的经济损失共计人民币3026.3万元。

一、苏艳的案件是金州辖区内突发的个别事件，光明街道协调金业公司维修属于紧急避险。

苏艳的案件并非群体性事件，也并非普遍类事件，而是突发的个别事件。在发生案涉房屋屋顶坍塌事件后，光明街道、金州房产管理中心等部门积极协调金业公司与原告解决案涉房屋问题，在苏艳与金业公司因房屋问题一直达不成一致意见的情况下，光明街道协调金业公司维修房屋是为了防止出现更大的事故，属于紧急避险。

二、金州管委会未采取任何强制措施，光明街道亦未采取强制措施。

我国《行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。” 第九条规定：“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”根据上述规定，行政强制措施包括限制人身自由、查封、扣押、冻结、其他强制措施。而金州管委会未采取上述任何一种措施，光明街道亦未实施上述任何强制措施。

三、田洪生数次以过激方式要求政府机关出面解决房屋问题。

苏艳的代理人田洪生曾因案涉房屋问题到金州土地房屋局六楼，扬言要自焚，并曾表明要到中南海静坐，可见田洪生一直以其自己的方式要求政府机关出面解决房屋问题。在此情况下，由光明街道协调金业公司对房屋进行维修是满足田洪生的要求，是有利于维护居住在案涉房屋中的人员的利益的。

四、金业公司维修房屋的行为没有损害任何人的利益。

首先，案涉房屋从2012年11月26日出现危险，到2013年5月3日坍塌，可以说案涉房屋坍塌的问题不仅仅关系到房主苏艳的安全，而且也关系到苏艳整个楼下住户的安全，金业公司维修案涉房屋，首先保障了房主苏艳的人身安全；其次，若案涉房屋不及时维修，则不仅可能威胁到苏艳一家人的安全，而且也可能产生更大的危害，因为若不及时维修房屋，苏艳房屋屋顶坍塌的建材可能会一直坠落到一楼，形成“穿糖葫芦”式的危害。因此，金业公司维修案涉房屋的行为不仅未侵害任何人的利益，反而是维护了相关人员的安全。

判决驳回苏艳的再审申请。

1、2014年5月22日，大连市中级人民法院作出（2014）大行初字第14号行政裁定书，认为原告苏艳事实根据不足，证据不充分，无法证明被诉行政行为的存在为由，裁定驳回原告苏艳的起诉。

苏艳不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。

2、2014年8月7日，辽宁省高级人民法院作出（2014）辽行终字第00158号行政裁定书，认为案涉“强制维修”行为是在被上诉人大连金州新区管委会的组织下，由相关职能部门参与实施的，属于可诉的具体行政行为，裁定撤销（2014）大行初字第14号行政裁定，指令大连市中级人民法院对本案继续审理。

3、2014年11月13日，大连市中级人民法院作出（2014）大行初字第31号行政判决书，认为被告大连金州新区管委会为保护原告苏艳及楼房其他住户人身、财产安全而实施的应急措施的行政紧急行为符合法律的规定；其次，原告苏艳要求行政赔偿的请求迥异与政府行政紧急行为的补偿行为，而且，原告苏艳应当对依法自己主张的事实举证，因其不能举证，应当承担举证不能的诉讼后果；再次，原告苏艳主张被告公开道歉、恢复名誉赔偿精神损失费的诉请不符合法定的行政赔偿范围，判决驳回原告苏艳的诉讼请求。

苏艳不服，再次向辽宁省高级人民法院提起上诉。

4、2015年3月25日，辽宁省高级人民法院作出（2015）辽行终字第00018号行政判决书，认为原审判决认定事实清楚、适用法律正确、判决结果适当、应予以维持，判决驳回上诉，维持原判。

苏艳不服，向最高人民法院申请再审。

5、2015年10月14日，最高人民法院作出（2015）行监字第617号行政裁定书，认为：1、本案中，案涉房屋天棚下陷变形，存在重大隐患，可能发生楼顶坍塌危及苏艳家人及相邻邻居生命财产安全的事故灾难，属于《行政强制法》第三条第二款规定的不适用行政强制法的情形，一、二审判决适用《突发事件应对法》，并不违反《行政强制法》的规定，适用法律正确。2、依据《突发事件应对法》相关规定，大连金州新区管委会作为县一级人民政府，依法具有实施相应紧急措施的法定职权，在苏艳拒不配合消除安全隐患的情况下，依法采取强制维修措施，有效防止了事故灾难的发生，该强制维修行为于法有据，其组织本次强制维修行为合法。   

3、一、二审法院在苏艳对其主张的因受被诉强制维修行为侵害造成的3000余万元经济损失的事实不能举证的情况下，判决驳回其行政赔偿诉讼请求符合相关法律和司法解释，而且，在强制维修过程中，相关部门已经对苏艳客厅物品进行了清理、封存、公正，并对其卧室采取了张贴封条禁止他人进入的措施，所以并不存在苏艳诉称的因违法强制维修行为造成财产损失的证据灭失的情形。再者，苏艳主张的丢失财产的价值不符合常理判断。因此，苏艳的该项申请再审理由，没有事实依据，予以支持。判决驳回苏艳的再审申请。

本案系因行政相对人认为政府行政紧急行为违法，并且造成其藏品丢失，使其遭受经济损失，从而向人民法院提请确认政府具体行政行为违法并且要求行政赔偿的行政纠纷案件。案件共经过大连市中级人民法院、辽宁省高级人民法院和最高人民法院三级法院的审理及裁判，争议的焦点一共有三个：第一，大连金州新区管委会是否实施了被诉行政行为，被诉行政行为是否具有可诉性。第二、大连金州新区管委会实施被诉行政行为的性质，其依据《突发事件应对法》实施被诉具体行政行为是否合法，是否违反《行政强制法》的相关规定。第三、大连金州新区管委会是否应当对苏艳主张的因被诉行政行为造成的损害予以行政赔偿。结合上述三个争议焦点也引发出行政诉讼中的三个法律问题：第一、关于被诉行政行为是否存的举证责任分配和可诉性界定。第二、关于被诉行政行为的性质及合法性的界定。第三、在行政赔偿纠纷案件中的举证责任分配。

一、关于被诉行政行为是否存在的举证责任分配和可诉性界定。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。依据该规定可知，在行政诉讼案件中，对于被诉行政行为是否存在举证责任应当由原告承担。结合本案，原告苏艳在提起行政诉讼时向法院提供的证据，可以充分证明在2013年案发现场，有街道办事处、派出所和应急办等大连金州区管委会相关职能部门的工作人员在场，并参与维持秩序、拉警戒线、将苏艳家人田洪生安置至医院等活动，所以，依据行政诉讼法的相关规定应当认定大连金州新区管委会实施了被诉行政行为。

从法理学的角度讲，行政行为分为具体行政行为与抽象行政行为，其中，具体行政行为是指 HYPERLINK "http：//baike.so.com/doc/5409565-5647591.html" "_blank" 国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为，具有可诉性；抽象具体行政行为是指 HYPERLINK "http：//baike.so.com/doc/5409565-5647591.html" "_blank" 国家行政机关针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，其行为形式体现为行政法律文件，其中包括规范文件和非规范文件，不具有可诉性。《行政诉讼法》第十三条的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。由此可见，法律对于不可诉行政行为有明确的规定范围。本案中，大连金州新区管委会作为当地政府机关在事件发生前期，为避免出现人身财产安全问题，出面协调处理的行为应当视为行政协调，不具有可诉性，但是2013年8月15日案发当天，在大连金州新区管委会的组织下，由相关职能部门联合参与了针对苏艳家案涉塌陷屋顶的强制维修，并实施了相应的行为，其性质符合具体行政行为中行政机关行使行政权力，对特定的公民作出的有关其权利义务的单方行为的特点，所以，本案中被诉行政行为具有可诉性。

二、关于被诉行政行为的性质及合法性的界定。

《行政强制法》第三条第二款规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。依据该规定，对于发生或者即将发生的事故灾难，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。《突发事件应对法》第三条第一款规定，本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。依据该规定，突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对事故灾难应当适用该法。再依据法理和《立法法》的相关规定，特别法优于一般法，结合本案，位于顶楼的案涉房屋天棚下陷变形，存在重大隐患，可能发生楼顶坍塌危及苏艳家人及相邻邻居生命财产安全的事故灾难，该事件已经属于《突发事件应对法》中规定的应当适用该法的情形，大连金州新区管委会在苏艳拒不配合消除安全隐患的情况下，依法采取强制维修措施，有效防止了事故灾难的发生，应当属于法律规定的政府行政紧急行为的性质。

《突发事件应对法》第七条规定，“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；……突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。……”第十一条规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。根据上述法律规定可知，县级人民政府依法具有实施相应紧急措施的法定职权，并可以依法选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。结合本案，案涉突发事件属于县级人民政府能够有效控制的事件，大连金州新区管委会作为县一级人民政府，依法具有实施相应紧急措施的法定职权，其针对苏艳房屋屋顶出现部分坍塌的情况，在苏艳及其家人拒不配合消除安全隐患的情况下，及时组织光明街道、光明派出所、质检中心、应急办、公证处和社区相关人员对案涉房屋屋顶进行强制维修，有效防止了事故灾难的发生，所以，大连金州新区管委会作出的案涉具体行政行为符合《突发事件应对法》的相关规定，并且没有违反《行政强制法》。

三、在行政赔偿纠纷案件中的举证责任分配。

最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十七条第（三）项规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，原告需对因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。修改后的《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。由此可见，在行政赔偿案件中，行政相对人主张因受被诉行为侵害而造成损失的事实需由原告承担举证责任，只有在因作出被诉行政行为的行政机关的原因导致行政相对人无法举证的情况下，才由作出被诉行政行为的行政机关承担举证责任。

结合本案的实际情况，首先，行政赔偿的前提是行政机关作出的被诉行政行为确认违法；而行政补偿则是指行政机关实施合法行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。大连金州新区管委会作出的被诉强制维修行为属于合法的政府行政紧急行为的范畴，即使因此对苏艳家庭造成了经济损失，也应当适用《突发事件应对法》中关于行政补偿的规定，而并非苏艳所主张的行政赔偿。而且，苏艳的请求事项已经构成刑事案件，超出行政法调整的范畴。其次，苏艳作为本案原告，主张在大连金州新区管委会组织的强制维修中，其家庭价值3000余万元的收藏品丢失，要求予以行政赔偿，应当依法对自己的主张承担举证责任，但是苏艳并没有提供任何关于上述收藏品存在以及丢失的证据，所以其应当承担举证不能的诉讼后果。法院以其证据不充分、事实依据不足驳回其行政赔偿的诉讼请求符合法律的规定。而且，苏艳在申请再审时主张，因大连金州新区管委会的违法强制维修行为造成了相关证据的灭失，应当免除其对损害事实的举证责任。经过法院开庭审理，查明事实，在案涉强制维修过程中，相关部门已经对苏艳客厅物品进行了清理、封存、公正，并对其卧室采取了张贴封条禁止他人进入的措施，所以并不存在苏艳诉称的因违法强制维修行为造成财产损失的证据灭失的情形，原告的该项主张不成立，不应当免除其举证责任。再次，无论在行政赔偿案件中还是行政补偿案件中，原告提出的诉讼标的额都应当符合逻辑和常理判断，尤其主张数额巨大。苏艳本人承认在强制维修过程中，其与家人均不在案涉房屋内居住，根据生活常识和常理判断，作为完全民事行为能力人不可能在正在维修的破损房屋内留存价值3000余万元的贵重物品。因此，苏艳的该项诉讼请求没有事实依据，依法应当予以驳回。最后，对于苏艳主张的要求大连金州新区管委会公开道歉、恢复名誉赔偿精神损失费的诉请不符合法律规定的行政赔偿范围，依法不应当予以支持。

本案作为重大行政强制执行案件，自2012年11月24日发生案涉屋顶凹陷事件至2015年10月14日最高人民法院作出（2015）行监字第617号行政裁定书共计历时近三年的时间，其中经过了大连市中级人民法院、辽宁省高级人民法院和最高人民法院三级法院的审理，并作出五份裁判法律文书。最终，审判机关依法驳回原告苏艳的诉讼请求。被告大连金州区管委会作为当地政府机关为了保障原告苏艳家庭及其他案涉楼房住户的生命财产安全，从事件发生初期进行的行政协调工作，到案涉屋顶出现部分塌陷后，在当事人极度不配合的情况下及时组织相关部门进行的强制维修工作，再到被诉、应诉直至胜诉的过程不可不谓恪守职责、严格做到了依法行政。通过本案，我们也能够发现，对于国家行政机关来说，既能够合法的实施行政管理职能，又能够合理的平衡各主体之间的矛盾利益至关重要。作为国家公权力的执行者，行政机关行使一切行政职能都应当以合法性为必要前提，只有做到了有法可依、执法严格、违法必究才能够切实的维护政府的权威性、威严性和公信力，也能够在任何时候都不惧怕来源于法律的审判。