律师代理A村民小组诉B市人民政府征收土地行政管理一案

原告：A村民小组

被告：B市人民政府

位于琼海市嘉积镇桥勇洋的133453.8平方米（200.2亩、琼海J2008011号地块）土地归原告所有，其中138亩系基本农田，62亩系菜地。2012年12月27日，原告村民正在自己承包的责任田里插秧时，C投资有限公司（下称C公司）派人用推土机准备填平该土地，原告村民遂上前阻拦。被告派B市公安局的干警反而把原告村民抓走。此次事件中，被告才将海南省国土环境资源厅琼土环资耕字[2008]91号文交给原告。该91号文显示：被告于2008年以海府[2008]72号《关于2008年第一批次用地农用地转用及土地征收有关问题的请示》向省国土厅请示包括原告位于琼海市嘉积镇桥勇洋的133453.8平方米（200.2亩、琼海J2008011号地块）集体土地所有权在内的《征收土地方案》，省国土厅批复同意了该方案。但被告至今未将海府[2008]72号交给原告，导致原告至今不知该文件的内容。

B市国土环境资源局海土环资回报[2013]17号文显示：在获得琼土环资耕字[2008]91号文后，依据B市委办、市政府办《关于印发嘉积镇征地工作方案的通知》（琼海党办[2009]40号）文件精神，由被告组成征地工作组，对上述土地实施征收工作。2011年8月19日，B市国土局与长坡村的王某新、陈某、曾某学、陈某泽、王某邓、王某能等六人签订《征收土地协议书》。之后，该局按被告供地计划将上述133453.8平方米通过挂牌方式于2011年12月5日出让给了C公司。2012年2月12日向C公司颁发了上述三宗合计133453.8平方米的国有土地使用证，即海国用（2012）第0170号、0171号、0172号。

对于被告的非法征地情况，除本村王某新、陈某、曾某学、陈某泽、王某邓、王某能等六人外，其余绝大部分村民均不知情。原告因不服B市人民政府征收土地行政管理的具体行政行为，向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。经审理，海南省第一中级人民法院作出了驳回了原告的诉讼请求的判决。原告对该判决不服，向海南省高级人民法院提起上诉。

关于基本农田。从证据角度看：被告举证是行政诉讼的基本原则，被告负有证明涉案土地中没有基本农田的责任。而被告对此提供的证据仅有“海南省基本农田保护责任书”和“嘉积镇基本农田保护区图”。前者是2001年11月8日签订的，写明了基本农田的编号460023110801-02，并注明：具体地块参见《桥头村基本农田保护调整划定分布图》。但被告却没有提供2001年的基本农田保护图以及2001年的土地利用总体规划，仅仅提供了一份无编制单位、说明、时间、无批准单位、时间的“嘉积镇基本农田保护区图”。村民了解到：被告是2010年初以海府[2010]8号《关于恳求批准B市土地利用总体规划（2006-2020年）的请示》向省政府报批的，省政府是2010年3月22日以琼府函[2010]31号《海南省人民政府关于琼海市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》才批准的。嘉积镇基本农田保护区图必须以B市土地利用总体规则为依据进行编制。因此，该保护区图肯定是2010年以后编制出来的，而不可能是2001年编制、批准的。那么，从举证角度就应判决被告败诉。且原告提供的证据可以充分证明涉案土地中存在基本农田：首先是农村土地承包经营权证，该证据最直接地证明了涉案土地中存在基本农田。这些承包经营权证均是被告2005年颁发的，清楚载明：经农业行政主管部门审查登记，人民政府核准，确认承包方依法取得农村土地承包经营权。特别需要说明的是，这些承包经营权证至今未被注销、仍然具有法律效力。其次是照片，包括被告在涉案土地上设立的基本农田保护区标识牌、征收之前种植的水稻，以及原国家主席胡锦涛2004年站在涉案土地上视察时丰收的水稻，均可以证明涉案土地中存在基本农田。二、关于征地。被告征地是不是为了公共利益的需要，至今都没有提供省政府第140期省长办公会议纪要，从土地出让给C公司用于商业开发可知：被告征地是为了C公司的一己私利，是以牺牲、损害村民赖以生存的土地为代价，达到C公司进行商业地产开发、牟取暴利的非法目的。其次，涉案的200亩土地是原告300多村民赖以生存的命根子，除此之外原告村民基本无地可种、无生活来源。因此，涉案土地的征收绝对属于涉及村民利益的重大事项，根据《村民委员会组织法》第24条和第28条的规定，应当经过村民会议三分之二以上村民同意，这些应当开会表决的征地事项包括：关于拟征收土地有关事项的确认意见和《J2008011号地块土地权属、面积确认表》、政府的征地方案、《证（收）土地协议书》等。国土资源部国土资发[2003]388号《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》要求：为充分尊重农民意愿，今后凡没有征求被征地农民集体组织和农民意见的征地方案，国土资源部门不予审批报批。最后，根据《土地管理法实施条例》第25条、《海南经济特区土地管理条例》第28条和《征用土地公告办法》第3条的规定，被告在征地时必须将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的限期等在长坡村进行公告。如果不公告，那么就剥夺了村民的知情权、异议权以及进行登记补偿、清点青苗权、对补偿金额过低的异议及申请行政复议或行政诉讼等权利。所以，如果不公告，那应当是严重违反法定程序的问题。

2015年7月20日，海南省高级人民法院依法审理后作出如下判决：

撤销（2014）海南一中行初字第227号行政判决；

二、确认2011年8月19日B市人民政府征收A村民小组位于正埇地段的132.442亩田地的行政行为违法；

三、驳回A村民小组的其他诉讼请求。

上诉人A村民小组因诉被上诉人B市人民政府征收土地行政管理一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2014）海南一中行初字第227号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月13日受理后依法组成合议庭，于同年3月26日公开开庭审理了本案。经A村民小组申请，本院组织当事人双方进行了协调，但最终未能达成一致意见。本案现已审理终结。

本案被诉行政行为，2011年8月19日，B市政府的土地职能部门B市国土环境资源局与A村民小组签订《征（收）土地协议书》，征收A村民小组的土地132.443亩，其中耕地117.443亩，园地15亩。

A村民小组上诉称，一、原审法院认定事实错误。被上诉人原审提交的证据三《琼海J2008011号地块土地权属、面积确认表》中“王某浩、王某灿、施某、王某美、王某生”的签名均不是本人签名，对此上诉人曾申请了王某浩、王某灿出庭作证，该两人当庭证明该表中的签名不是他们两人自己的签名，另外上诉人还向原审法院提交了关于对这些签名的真实性进行司法鉴定的申请。但是原审法院直接认定了该证据的真实性，并且认为该表是A村委会对上诉人等几个村民小组核实的材料，即使该表上几人的签名不是本人所签，也只是属于A村委会工作中的瑕疵，这是明显的认定事实错误。二、原审法院认定涉案土地不是基本农田错误。（一）根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的相关规定，B市政府负举证责任是行政诉讼的基本原则，但是其对涉案土地中是否有基本农田的主张只提供了两份证据：《海南省基本农田保护责任书》和没有制图单位以及说明和编制时间的《嘉积镇基本农田保护区图》，这两份证据显然不足以证明涉案土地中没有基本农田。原审法院在B市政府举证不能的情况下，主动到海南省国土环境资源厅调取了一张土地利用总体规划的局部图，但是这张图仍然没有制图单位等基本的信息，而原审法院居然以这张图纸可以和之前的《嘉积镇基本农田保护区图》相互印证为由认定了其真实性，明显属于认定事实错误。

被上诉人B市政府答辩称，一、被上诉人征收琼海J2008011号地块的行政行为程序合法。B市国土局准备了各项材料，想海南省国土环境资源厅上报该征地行为。在其批准了该地块的征地手续后，B市政府组成了征地工作组，在2011年8月份与A村民小组签订了《征（收）土地协议书》，并按照协议的内容，将各项费用足额拨付给了A村民小组。二、被征收的J2008011号地块范围内并未包含基本农田。被上诉人举证的《嘉积镇基本农田保护区图》以及2001年嘉积镇人民政府与桥头村委会签订的《基本农田保护责任书》，足以证明在该地块内没有基本农田。

本院认为：首先，关于被诉征地行为事实是否清楚的问题。被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，B市政府应当就涉案土地并非基本农田承担举证责任。其次，关于被诉征地行为程序是否合法的问题。行政机关在征收农村集体土地时，应当履行制定征地方案并公告、调查土地权属、清点青苗及地上建筑物等其他附着物并与权利人确认、制定征地补偿安置方案并公告、组织听证、签订《征收土地补偿协议书》等法定程序。但是在本案中，B市政府无法证明其征地行为程序合法。

综上，B市政府的征地行为认定事实不清，程序违法，本应予以撤销，但是本案征地行为没有可撤销的内容，应当确认其违法。

本案双方争议的焦点问题是：

一、A村民小组提起行政诉讼是否超过法定起诉期限；

二、B市政府征收的200.2亩土地内是否包含有基本农田；

三、B市政府征收土地行为是否合法。

首先，关于A村民小组提起行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。虽然A村民小组于2011年领取了征收土地补偿款、安置补助费等，但是B市政府没有提交其在A村民小组村集体张贴《征收土地方案》公告的证据，因此无法确认A村民小组全体村民是否都于2011年就知晓B市政府作出的征收土地的行为，而本案系A村民小组集体超过三分之二以上的村民联名提起诉讼，故B市政府认为A村民小组的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立；其次，关于被诉征地行为认定事实是否清楚的问题。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，B市政府应当就涉案土地并非基本农田承担举证责任。本案中，B市政府仅以《嘉积镇基本农田保护区图》来主张本案涉案土地不属于基本农田，但是该证据缺乏基本的有效要件，不具有证明效力。而原审法院调取的《土地利用总体规划图（局部）》没有涉案土地的坐标，也无法直接证明本案争议地并非基本农田。因此，B市政府未能举证证明涉案土地并非基本农田，征地事实不清；最后，关于被诉征地行为程序是否合法的问题。根据《海南经济特区土地管理条例》第二十八条的规定，行政机关在征收农村集体土地时，应当履行制定征地方案并公告、调查土地权属、清点青苗及地上建筑物等其他附着物并与权利人确认、制定征地补偿安置方案并公告、组织听证、签订《征收土地补偿协议书》等法定程序。但是在本案中，B市政府并未提交关于征地补偿安置方案公告、举行听证的证据，无法证明其履行了相应的法定程序，其提交的《琼海J2008011号地块土地权属、面积确认表》也并非土地权利人亲自签名确认，征地程序明显违法。

在《行政诉讼法》修改以后，最高法院行政庭副庭长接受记者采访时介绍：我国行政诉讼有个特点就是原告的胜诉率即被告的败诉率低。10年前被告败诉率占30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。现行体制下，人民法院受制于地方。不仅行政审判、民事审判甚至刑事审判都受制于这种环境，其中行政审批“受困”最为突出，因为行政审判的被告就是当地政府以及行政机关，审理的行为就是政府的职能行为。行政诉讼的上诉率是最高的，申请再审率也是最高的，大概是民事和刑事的6-8倍。老百姓很难相信法院会“顶住压力”，为民主持公道。这是司法公信力的问题。司法公信力就是法治的生命线，所以司法机关需要勇于担当、严格公正司法、保护群众合法权益、支持促进依法行政。