律师代理林某某、叶某某、郑某某玩忽职守案

2002年间，海南省财政厅为了扶持农业综合开发，设立多种经营有偿资金贷款项目，由各市县财政局具体考察项目向海南省财政厅申报。审查通过后，海南省财政厅以借款方式将资金拨付各市县财政局，再由各市县财政局将资金借贷给申请贷款方。屯昌富成农业有限公司法人代表王兴得知此信息后，为了获得省财政厅贷款，找到屯昌县枫木镇农场承包者徐日勇，请求以其所承包的土地所有者为枫木镇政府的位于屯昌县枫木镇农场落谷霞822.4亩中的592亩土地作为贷款担保抵押。未经土地所有者枫木镇政府允许，徐日勇同意了王兴的请求。2002年6月1日，枫木镇农场向海南华宇会计师事务所有限公司（以下简称华宇公司）出具“承诺书”，同意以枫木镇592亩土地作为屯昌富成农业有限公司贷款之担保抵押物。7月8日，屯昌富成农业有限公司委托华宇公司对用于抵押的落谷霞592亩土地进行评估。7月12日，华宇公司作出华宇所评报字[2002]58号估价报告：屯昌县枫木镇农场位于落谷霞的592亩林业用地土地使用权，于估价期日2002年7月8日的评估值为人民币501.4194万元。8月10日，枫木镇农场出具愿以落谷霞592亩土地使用权作为屯昌富成农业有限公司向屯昌县财政局借款的抵押担保物的承诺书。8月16日，枫木镇农场作为土地抵押人，屯昌县财政局作为抵押权人，均在屯土押字02-0062号《海南省土地抵押登记申请表》上作出同意抵押登记的意见。8月20日，枫木镇农场和屯昌县财政局共同向屯昌县国土局申请土地使用权抵押登记，并提交了土地抵押登记申请表、屯集用（2002）第11-00005号《集体土地使用证》（使用权性质为划拨）、土地估价报告书（评估项目为枫木镇农场拥有位于落谷霞面积为592亩林业用地土地使用权价值评估）、屯昌富成农业有限公司和屯昌县财政局签订的《海南省农业综合开发财政有偿资金抵押合同》（无合同编号）等申请材料。

同日，时任屯昌县国土局地产股股长的被告人郑某某收到申请材料后，作出同意抵押的初审意见。分别担任分管副局长、局长的被告人叶某某和林某某亦于同日作出同意抵押登记的意见，并签发了屯他项（2002）字第0062号《土地他项权利证明书》，抵押期四年（自2002年8月20日至2006年8月20日止）。后因屯昌富成农业有限公司至今未归还借款，屯昌县人民检察院认为林某某、叶某某、郑某某三被告人玩忽职守，对涉案土地进行他项权利登记的行为，与屯昌富成农业有限公司不能归还350万元贷款有着直接的因果关系。于是，2014年7月28日屯昌县人民检察院以涉嫌玩忽职守罪对林某某、叶某某、郑某某三被告人向屯昌县人民法院提起公诉。屯昌县人民法院于2014年10月9日作出（2014）屯刑初字第79号刑事判决书，判决林某某等三被告人犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年。宣判后，林某某等三被告人均不服判决，以其无罪为由向海南省第一中级人民法院提出上诉。海南省第一中级人民法院于2015年7月30日作出（2014）海南刑终字第266号刑事裁定书撤销屯昌县人民法院（2014）屯刑初字第79号刑事判决，发回屯昌县人民法院重新审判。屯昌县人民法院于2016年7月27日作出（2015）屯刑重字第1号刑事判决书，判决三被告人无罪。2016年8月12日，屯昌县人民检察院以屯检公诉刑抗[2016]1号刑事抗诉书提出抗诉。海南省第一中级人民法院于2016年9月6日受理后，于2016年12月12日公开开庭审理了本案，并于2016年12月28日依法作出（2016）琼96刑终254号刑事裁定书，即裁定：驳回抗诉，维持原判。该案最终以三被告人无罪而告终。

1.关于原审被告人是否存在玩忽职守行为的意见：基于下述5点理由，原审被告人根据地籍档案资料记载，判断该用于抵押的土地使用权系集体所有的土地使用权并予以登记抵押的行为不存在玩忽职守。（1）在案证据显示，前往屯昌县国土局办理抵押登记的当事人包括抵押权人财政局的工作人员以及保证人枫木镇农场的法定代表人徐日勇，且有加盖枫木镇农场公章的承诺书，向屯昌县国土局承诺愿意以农场的592亩土地使用权为屯昌富成农业有限公司向屯昌县财政局借款提供担保，并提交了相应的抵押合同。原审被告人以枫木镇农场的屯集用（2002）字第11-00005号《集体土地使用权证》（划拨）为基础，着手办理土地他项权利登记不存在申请方面的程序问题。（2）关于办理抵押登记过程中的土地价值评估报告的问题。《国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44号，现行有效）文件规定，“改革土地估价确认管理，取消确认审批，建立土地估价报告备案制度”，即各级国土部门不再对土地估价报告进行实质确认，而采取直接备案的制度，可见，屯昌富成农业有限公司向屯昌县国土部门提交的土地估价报告，国土部门不负有对报告的报告内容审批确认的义务，故原审被告人在接收该报告并备案的过程中不存在过错，至于屯昌富成农业有限公司及屯昌县财政局上报省财政局的土地评估报告与用于屯昌县国土部门备案报告并非同一份的问题，与原审被告人无关，评估程序及评估结果是否适当，不属于国土部门的职责范围。（3）在办理抵押登记的过程中，原审被告人面临执行法律的两难境地。《中华人民共和国担保法》（1996年6月30日第八届全国人民代表常务委员会第十四次会议通过，现行有效）第八条明确规定，非经国务院批准的特定贷款事项，国家机关不得作为保证人；《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》（1995年9月11日国家土地管理局发布，于2003年2月20日失效）规定，“办理抵押登记应当符合下列程序：集体土地所有者出具同意抵押的证明……”。担保法与国家土地管理局发布的部门规章存在冲突。如果原审被告人办理抵押登记过程中，适用部门规章，要求枫木镇政府出具同意抵押的证明，则可能违反担保法第八条之规定；反之，则违反部门规章。（4）上述国家土地管理局的部门规章所约束的范围系“农村集体土地使用权”，而用于办理抵押登记的产权证书是“镇政府所有”、“枫木镇农场使用”的产权证书，原审被告人根据地籍档案材料判断证书所登记的土地性质不是“农村集体所有”，未适用部门规章的行为可能存在不妥，但不能定性为玩忽职守。

2.关于涉案的土地他项权利证书对于屯昌富成农业有限公司不能归还350万贷款是否有直接的因果关系的意见：（1）屯昌富成农业有限公司用于向财政部门申请贷款的关键材料，包括产权证书、抵押合同、土地价值评估报告并非其在屯昌县国土部门申报的同一套材料，财政部门未向国土部门核实材料，不是原审被告人的责任。（2）他项权利登记凭证与发放贷款的关系。他项权利登记的证明的存在确系发放贷款的条件之一，但该条件仅系形式要件。特定的贷款是否发放、发放多少需要考虑贷款人的信用度，还债能力以及特定项目的可行性等实质要件，尤其是贷款的额度，与贷款人的还债能力以及担保额度密切相关，而本案的他项权利登记证明，即屯他项（2002）字第0062号《土地他项权利证明书》并不代表担保物的价值，担保物的价值以评估报告为基本参照依据。因此，他项权利凭证不是发放贷款的实质条件，即使有了充分的担保物以及合法有效的抵押形式，财政部门仍有权对贷款申请作出同意或不同意的决定。（3）关于他项权利凭证与贷款无法追回的关系。从本院查明的事实看，造成贷款损失的直接因素包括：发放贷款的实质条件不满足、监督不力导致贷款被挪作他用的可能性存在、债权人在贷款逾期后不及时催要、债务人经营状况恶化等四个方面，而上述直接因素均与原审被告人发放他项权利登记凭证的行为无关。换言之，无论屯他项（2002）字第0062号《土地他项权利证明书》颁发程序是否存在瑕疵、是否被撤销，均与本案中涉及的350万元贷款损失没有必然的、直接的因果关系。（4）（2010）屯民初字第168号民事判决书，已判决屯昌富成农业有限公司偿还屯昌县财政局人民币350万元及占用费，该案的执行目前处于暂时停止的状态，并未完全执行完毕，是否存在损失尚处于法律不能明确的状态。综上，根据本案查明的事实及在案的证据，无法在颁布他项权利凭证的程序合法性与贷款目前不能追回之间建立刑法上的因果关系链条，故原审被告人办理他项权利凭证的行为与屯昌富成农业有限公司目前不能归还350万贷款没有刑法上的因果关系。

屯昌县人民法院一审作出（2014）屯刑初字第79号刑事判决：被告人林某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年；被告人叶某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年；被告人郑某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年。

屯昌县人民法院重审作出（2015）屯刑重字第1号刑事判决：三被告人无罪。

海南省第一中级人民法院终审作出（2016）琼96刑终254号刑事裁定：驳回抗诉，维持原判。

海南省第一中级人民法院作出（2016）琼96刑终254号刑事裁定书，认为造成贷款损失的直接因素包括：发放贷款的实质条件不满足、监督不力导致贷款被挪作他用的可能性存在、债权人在贷款逾期后不及时催要、债务人经营状况恶化等四个方面，而上述直接因素均与原审被告人发放他项权利登记凭证的行为无关，即涉案的土地他项权利证书对于屯昌富成农业有限公司不能归还350万贷款之间没有必然的联系。

玩忽职守罪，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确地履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。客观方面表现为国家机关工作人员违反工作纪律、规章制度，擅离职守，不尽职责义务或者不正确履行职责义务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

在本案中，身为国家机关工作人员的被告人林某某、叶某某、郑某某在履行土地他项权利登记职责过程中，草率进行抵押登记的行为存在不适当之处，但三被告人办理涉案的他项权利凭证的行为是否合乎程序规则，他项权利凭证是否合法存在，与350万元贷款目前不能被追回的问题，没有必然的直接关系，屯昌县财政局不能追回贷款的原因并不是三被告人登记他项权利凭证所导致的。故，三被告人的行为不符合玩忽职守罪的构成要件，不构成玩忽职守罪。

从本案中，我们可以学到：构成玩忽职守罪，需要被告人的行为导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，即被告人不履行或不正确地履行自己的工作职责的行为与损失结果具有刑法上的因果关系，否则，被告人的行为就不构成玩忽职守罪。

此外，本案对于国家机关工作人员的借鉴意义还在于：要正确地履行自己的工作职责，严守国家纪律，不要触碰法律的底线。