律师代理上海某公司诉闵行区规划和土地管理局政府信息公开一案

上海某公司于2017年4月6日向上海市闵行区规划和土地管理局（以下简称“区规土局”）申请获取“闵规土（2015）168号文《关于上海某公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》”。5月17日，区规土局作出闵规土信（2017）第88号《政府信息公开告知书》，告知上海某公司其申请要求获取的信息属过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息。上海某公司不服，于2017年5月26日提起行政诉讼，要求判令区规土局公开其所申请的文件。

尽管《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十四条第四款规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于“国家秘密、商业秘密、个人隐私”。对于内部信息、过程信息、决策信息，虽然《政府信息公开条例》未作明确规定，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《公开意见》）第二条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”在《政府信息公开条例》施行近两年后，因各地区、各部门在依申请公开政府信息工作中遇到一些新情况，为指导各地区、各部门准确应用《政府信息公开条例》规定，作为负责推进、指导、协调、监督全国政府信息公开工作的主管部门国务院办公厅，根据有关法律法规政府和工作实践，特制定了《公开意见》。因此，上述《公开意见》在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，可以应用于被上诉人开展依申请公开政府信息工作中。其实，对于内部信息、过程信息、决策信息，从世界范围来看，皆认为这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成过程”的信息，一旦公开，可能妨碍行政机关内部之间的充分交流，工作人员在行政决策过程中也不能畅所欲言，使得决策过程的科学性和民主性大打折扣，故为了保证行政机关决策的科学、民主、完整，各国都将这类信息免于公开。因此，被上诉人将《公开意见》作为认定上诉人申请公开政府信息属于过程性信息的依据，非但不违反《政府信息公开条例》的规定，相反符合国际通例，更有利于公平与效率的平衡，对此原审判决适用法律、法规正确。

另外，值得注意的是，并非一切内部请示交流文件的过程性信息都免于公开，法律刚性规定下级行政机关在作出行政行为之前要请示上级行政机关批准所提交的请示文件则属例外。

一、上诉人申请公开的政府属于过程性信息

上诉人申请公开的闵规土（2015）168号文《关于上海某公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》（以下简称《请示》），实际上系被上诉人在土地行政管理过程中，在最终作出通过解除出让合同收回特定地块土地使用权的决定之前，为慎重起见而征求上级机关意见的内部请示性交流文件，只在行政机关内部之间往来，不对外发生效力，且该请示交流文件并不属于法律刚性规定的上下级机关之间的请示文件的例外情形，并未对上诉人的权利义务产生影响，因此，《请示》符合过程性信息所应当具备的特点。事实上，对于通过解除出让合同收回土地使用权，目前并无必须要求作出行政决定机关请示上级机关并征得批准同意的法律规定，虽然《请示》文件名称中提到了“闲置土地处置”的字眼，但文件内容确系被上诉人即将通过解除出让合同的方式收回土地使用权，而向上级机关的交流汇报。对此上级机关的抄告内容：“原则同意上海某公司吴泾镇工-72号地块解除合同收回土地使用权，由你局严格按照规范程序操作。后续补偿事宜由你局会同区土地储备中心予以落实。”也可予以佐证。因此，被上诉人将《请示》认定为过程性信息，事实清楚，对此原审判决认定无误。

二、上诉人认为原审“同案不同判”的主张不成立

案件是否同一，需从主观与客观两个方面进行判断，即综合案件的性质和案件的情节予以分析，立足于案件事实与具体法律条文的联系，以案件事实的法律特性为线索，来确定两个案件的事实在整体上是不是涉及相同的法律问题，是不是属于同样法律性质的案件。如前所述，本案《请示》并非被上诉人作出最终决定之前必须向上级机关申请批准的文件，仅仅是被上诉人为了慎重起见，也为了保证作出最终决定的科学、民主，才以《请示》与上级机关交流讨论。上诉人所称的最高院信息公开案例中的“一书四方案”以及（2015）闵行初第51号判例中的闵行区房地局申请强制执行的申请文件，因系法律刚性规定必须要提交的申请文件，而属于《公开意见》所规定的过程性信息的例外情形。因此，本案与上诉人提供的案例基本事实都不一致，更遑论属于相同法律性质的案件，也即本案与上诉人所主张的“彼案”因属“不同案”，而当然“不同判”，对此上诉人的主张不能成立。

二审法院判决维持一审原判，驳回上诉。

在事实方面，二审法院认为：“经审理查明，原审的事实无误，本院予以确认”，在判决理由上，二审法院认为：“原审的判决理由阐述得当，本院予以确认。”

一审中，上海市闵行区人民法院经审理认为，原告要求获取的文件是被告在土地行政管理过程中，在最终作出决定收回特定地块土地使用权之前，征求上级机关意见的请示文件，不对外发生效力，具有过程性的特点。尽管《政府信息公开条例》第十四条第四款中规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但并不意味着不予公开的范围仅限于“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。从世界范围看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦公开，可能妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论。

《政府信息公开条例》虽然对内部信息、过程信息、决策信息没有作出明确规定，但《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条中规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”根据《政府信息公开条例》第三条第二款规定：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”，上述意见在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。本案中，原告申请公开的文件具有内部性、过程性特点，被告在说明理由的基础上不予公开，并无不当。据此，一审法院判决驳回上海某公司的诉讼请求。

一、过程性信息的判断依据和标准

关《中华人民共和国政府信息公开条例》亦或是《上海市政府信息公开规定》中均没有对过程性信息作出过定义，本案中，法院将《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中的规定作为政府信息公开工作的具体应用解释予以适用，对行政机关在实务操作中对于判断申请内容是否属于过程性信息具有借鉴意义。

二、过程性信息是否应予公开

最高人民法院公布的全国法院政府信息公开十大案例中的案例5中也对此问题作出了论述，其指出过程性信息并不是绝对的例外，“当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。”而对于是否有“公开的需要”的判断，应当从保护目的的角度出发，对于正处于行政决定形成过程中的信息，保护的目的在于防止信息泄露影响执法活动的顺利进行，避免由于泄露引起误解和社会混乱；而在行政决定作出后，对曾处于决定形成过程中的过程性信息，不予公开是为了保护行政机关内部的充分交流，从而使行政机关工作人员在决策制定过程中敢于畅所欲言，确保决策过程的科学性和民主性。在实践操作中，行政机关应当注意过程性信息并不是绝对可以不予公开，而是应当从保护目的出发，判断是否属于不应公开的过程性信息，对于法律规范未作出刚性规定的上下级机关之间的请示和批复、非公众参与的行政决策的过程性信息，如果符合上述保护的目的，可按不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息予以答复。

本案涵盖了若干关于政府信息公开中的争议问题。在《政府信息公开条例》及《上海市政府信息公开规定》未明确规定的情形下，准确把握过程性信息的判断标准以及过程性信息是否应予公开的判断标准，既关系到对信息公开立法精神的贯彻，也关系到司法实践的应用。

过程性信息是否应予公开，其争议核心在于公民知情权与保护行政机关内部充分交流目的之间的平衡问题，而最新的《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》第十七条也对于此类内部信息、过程信息作出了规定，而该规定的内涵或是外延也有待今后的司法实践过程中，逐步统一认识，有一个更为明确的界定标准。