律师代理村委会、村合作社诉镇人民政府行政处理案

第三人邓某户口一直在某市海塘镇虾苟坪村，于1997年8月3日与郑某庆结婚，婚后户口仍保留在其父亲户籍里。二人于1998年4月27日生育女儿郑某敏。1999年邓某与其父亲分户，并补办了女儿郑某敏的入户手续。

2002年5月28日，郑某庆将户口迁入虾苟坪村。二人于2008年10月28日生育儿子郑某，2009年落户虾苟坪村。二人位于江滨新城的土地被征收，产生了征地补偿款需要分配，按当地的村规民约，邓某等外嫁女因不享有耕地及自留地承包权（继承的除外）而没有分配权。

邓某多次上访，2010年6月5日，在政府驻村干部的主持下，村经济合作社召开村民会议，表决决定不给予邓某一家四口村民待遇，不予分配任何分红，包括征地补偿款。同年9月9日，村委会出台一份《江滨新城征地村委会征地补偿款分配方案》，按该《方案》，包括邓某等四人在内的外嫁女家庭无权分配征地款。

2012年4月6日，邓某以村委会和经济合作社不给予其一家农村土地承包经营权、集体经济组织收益分配权、土地征收征用补偿权等各项权益，向镇政府申请，要求对村委会和经济合作社侵害其一家四口合法权益的行为作出处理。

镇政府在收到邓某的申请书后，于2012年8月3日作出海府行决字（2012）01号行政决定书，责令村委会和经济合作社依照相关法律法规处理邓某的问题。镇政府作出决定后，邓某因诉求未能得到解决，于2013年5月14日向所在区人民政府提出行政复议申请。

区府经复议，于2013年7月22日作出X府行复（2013）8号行政复议决定，维持了镇政府作出的海府行决字（2012）01号处理决定。邓某不服向法院提起行政诉讼，请求撤销镇政府作出的处理决定。一审法院于2013年10月16日作出（2013）X法行初字第7号行政判决：

一、撤销镇政府于2012年8月3日作出的海府行决字（2012）01号行政决定;

二、镇政府应重新作出具体行政行为。

判决后，村委会及村经济合作社不服提起上诉，市中级法院驳回上诉，维持原判。该判决生效后，镇政府于2014年8月15日重新作出海府行决字（2014）01号行政处理决定，决定：

一、邓某、郑某庆、郑某敏、郑某享有与村委会和经济合作社其他经济组织成员的待遇;二、责令村委会和经济合作社纠正不给予邓某、郑某庆、郑某敏、郑某农村土地承包经营权、集体经济组织收益分配权、土地征收征用补偿权等各项权益的行为。

村委会和经济合作社不服该决定遂向法院提起诉讼。法院于2015年1月8日作出（2015）X法行初字第4号行政判决：

一、维持镇政府于2014年8月15日重新作出的海府行决字（2014）01号行政处理决定;二、驳回原告的其他诉讼请求。

判决后，村委会和经济合作社提出上诉。

2015年10月15日，市中级法院作出（2015）X中法行终字第51号行政裁定，撤销一审法院（2015）X法行初字第4号行政判决,发回重审。2016年10月14日, 法院作出一审判决撤销镇人民政府作出的海府行决字（2014）01号行政处理决定书；驳回原告的其他诉讼请求。

镇人民政府代理意见主要有两点：

1.镇人民政府作出的海府行决字（2014）01号行政处理决定，适用法律正确，实体处理恰当。法律依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条。

2.镇人民政府作出的海府行决字（2014）01号行政处理决定程序合法，是依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定责令两原告改正其错误决定的行为，不是对原告进行行政处罚，可不适用申辩、听证程序，况且镇人民政府及时依法向原告送达行政处理决定，在行政处理决定中充分告知了原告的救济途径，即可向上级人民政府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼，充分保障了原告的各项权利。

第三人的代理意见：

1.镇人民政府有权处理原告违法侵犯村民合法权益事情。2.第三人具有原告集体成员资格。

本代理人认为，镇人民政府作出的海府行决字（2014）01号行政处理决定书程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，镇人民政府对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

本案，镇人民政府提供的证据为违法证据，不能作为其作出合法行政行为的依据。

首先，行政机关行使行政职权，应当遵循公平、公正、高效、便民原则，具体到本案，镇人民政府作出行政决定前，应当依法通知原告举证、质证，并告知原告有陈述、申辩或听证的权利。但镇人民政府却在原告不知情的状况下作出行政决定，剥夺了原告的权利，违反了公平公正原则。

其次，行政机关应当将行使行政职权的依据、程序和结果向公民、法人或者其他组织公开。但本案，镇人民政府在作出行政行为时，除了向原告公开结果外，其他都没有公开。镇人民政府却以所作的行政决定是责令原告改正错误决定而非对原告进行行政处罚为由，主张可不适用申辩、听证程序没有法律依据，因为镇人民政府的决定涉及对原告行为的认定和对原告实体权利的处分。原告作为利害关系人，当然有权利陈述与申辩。

由于镇人民政府在作出行政处理决定时，没有通知原告参加，剥夺了原告依法享有的陈述、申辩或者听证的权利，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（二）项的规定，镇人民政府在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。

重审一审判决，撤销镇人民政府作出的海府行决字（2014）01号行政处理决定书；驳回原告的其他诉讼请求。

一审法院认为，本案为不服行政处理决定纠纷。本案的争议焦点是镇人民政府所作的案涉行政处理决定是否合法，原告的诉讼请求应否得到支持？依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是乡、民族乡、镇的人民政府的法定职权。

依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。综上，镇人民政府应第三人的申请，对其请求事项予以处理，具有法律依据。

关于农村集体经济组织成员资格的界定问题：

第三人邓某适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”的规定。

第三人郑某庆适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定”的规定。

第三人郑某敏、郑某辉适用《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”的规定。

要取得农村集体经济组织成员资格，必须履行组织章程规定义务。对第三人是否履行了组织章程规定义务，各方持不同意见。镇政府认定第三人履行了村民义务的依据是海塘镇农经服务站于2002年10月13曰开具给邓某的《代居民、农户结算公粮、佘粮、各项收费收据》一份及村委会于2011年10月18日开具给邓某的《新型农村社会养老保险参保缴费收据》一份这二份证据。

镇政府作出处理决定前，未作深入调查核实村民此期间的全部义务，仅以第三人履行了上述义务，就认定第三人履行了全部义务，过于草率。此外，镇政府在作出处理决定前，并未将上述二份证据送达给原告，剥夺了原告依法享有的陈述、申辩或者听证权利。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第二项规定，镇人民政府在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证杈利所釆用的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。据此，上述二份证据不能作为认定镇政府作出处理决定合法的依据。因此，镇政府作出的案涉行政处理决定，缺乏证据，应予撤销。

原告提出的第二项、第三项诉讼请求，应先由相关部门处理，本院在本案不作处理。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：

1.撤销镇人民政府作出的海府行决字（2014）01号行政处理决定；

2.驳回原告的其他诉讼请求。

本案是镇政府应邓某的申请，在没有告知原告村委会和村经济合作社的情况下，直接作出了行政决定。两原告在收到行政决定后，才知道权益受损。法律没有明确规定的情况下，行政机关应申请人的申请而作出行政行为导致第三人权益受到损害，该怎么救济？

因我国没有行政程序法律制度不健全，行政机关在作出行政行为时，往往没有固定的程序，法院也无法以违反法定程序判决撤销。因此，一审法院于2015年1月8日作出（2015）X法行初字第4号行政判决：维持镇政府于2014年8月15日重新作出的海府行决字（2014）01号《行政处理决定书》。

我接受村委会和村经济合作社的委托，代理上诉和重审一审时，以行政机关在作出行政行为时，剥夺了原告的质证权和举证权，违反了公开、公平和公正原则，其证据为无效证据为由，诉请判决撤销，最终，得到法院的支持。

由于我国至今都没有制定一部完整的行政程序法，行政程序主要被规定在行政处罚和行政许可等方面，但行政机关在进行行政处理或行政复议时，由于没有行政程序法的规定，往往只考虑申请人的申请事项，而忽略了另一方当事人（第三人）的权益保护。

甚至很多时候，行政机关应申请人的申请，在作出行政处理决定时，故意不征求第三人的意见，而只是将决定结果直接告知第三人，其行为显然违反了公平、公正原则。由于没有法定程序，法院有时虽明知该行政行为不妥，但也不知如何判断，使第三人权益受损。

为了落实依法行政的国策，尽快制定行政程序法，以确立行政权力运行的基本制度，规范行政权力行使的方式，使行政权力公开、公平、公正的行使。