律师代理某印刷公司诉市财政局不服行政复议决定案

2015年4月，某县公共资源交易服务中心发布义务教育阶段学生作业本公开招标采购文件。采购文件载明了以下内容：“履约保证金为中标总金额的5%，在领取中标通知书时交纳。中标结果公告发出后，中标人凭公司介绍信和已交纳履约保证金票据及时到招标人处领取中标通知书。中标人应在《中标通知书》发出之日起三十日内与采购人签订采购合同。由于中标人原因逾期未与采购人签订采购合同，又无正当理由的，将视为放弃中标，取消中标资格并按相关规定处理，且交纳的投标保证金不予退还。”

四川某印刷有限公司投标后，于2015年6月17日经评审被确定为第一中标候选人。7月1日，交易中心在省政府采购网公告，随后印刷公司派工作人员到交易中心领取中标通知书。交易中心告知应先交纳履约保证金才发中标通知书。7月20日，交易中心通知印刷公司于7月23日交纳履约保证金并领取中标通知书。

印刷公司因履约保证金的数额问题与交易中心发生分歧，便未交纳履约保证金，交易中心也未发放中标通知书。8月11日，印刷公司向县财政局邮寄《关于县公共资源交易服务中心无正当理由不予发放中标通知书的情况反映》，请求采购监督部门责令交易中心立即向其发放中标通知书。

县财政局调查后认为：印刷公司存在“中标或成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同”的违法事实，于8月22日对印刷公司进行了行政处罚。《处罚决定书》依据《中华人民共和国政府采购法》第四十六条和《中华人民共和国采购法实施条例》第七十二条第一款第二项的规定，决定取消印刷公司的中标资格，将印刷公司列入不良行为记录名单，从处罚决定书送达之日起一年内禁止参加政府采购活动，并予以通报。

印刷公司对处罚决定不服，向市财政局申请行政复议，请求：1.确认县财政局行政处罚决定违法；2.撤销该行政处罚决定。事实和理由：

1.处罚程序违法。在作出处罚前未告之处罚的事实、理由、依据和享有的权利；

2.处罚适用法律错误。作出行政处罚依据的是《政府采购法》第四十六条，而适用该条的前提是“中标通知书发出后”，而招标人根本未发出中标通知书；

3.被处罚主体错误。交易中心违法要求印刷公司在中标通知书发出前先交纳履约保证金，导致未能签订政府采购合同。本项目至今未发出中标通知书，应处罚交易中心或县教育体育和文化广电局；

4.印刷公司没有违法事实。印刷公司虽未能与交易中心签订政府采购合同，但已经在积极为履行合同作前期准备。

10月29日，市财政局经审查后认为印刷公司的行为，尚不构成“中标或成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同”。根据招标文件第27.2条规定“如果中标人未按前附表22条要求交纳履约保证金，且又无正当理由的，将视为放弃中标，其交纳的投标保证金将不予退还。”印刷公司未按招标文件规定交纳履约保证金是事实，但只应承担“视为放弃中标以及不能退还投标保证金”的法律后果，这是一种民事法律责任。在此情况下，县财政局作出的前述行政处罚决定属于适用法律错误。

故决定撤销县财政局作出的行政处罚决定，依法作出《行政复议决定书》。

虽然行政复议决定支持了印刷公司的复议请求，但印刷公司却认为复议决定未对其提出的复议请求的理由一一进行回应，不利于其向县财政局和交易中心主张权利。

印刷公司对行政复议决定不服，并没有向县财政局主张权利，却以市财政局为被告向翠屏区人民法院提起行政诉讼。请求撤销市财政局的《行政复议决定书》，并责令复议机关重新作出行政复议决定。

原告印刷公司并未聘请律师，在行政诉讼过程中始终委托其公司员工代理。

被告市财政局委托了刘一宏、谭绍甫律师代理本案一审、二审。

2016年5月6日，本案一审开庭审理，双方对应撤销县财政局作出的行政处罚决定没有异议，对印刷公司至今未交纳履约保证金也没有异议。但对行政复议决定是否应当对复议请求的理由一一回应等问题争议很大，进行了激烈的辩论。

而审理法官却对中标人“中标或成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同”的构成条件与复议机关代理律师产生了分歧。

最终，法院审理后认为：

1.市财政局系县财政局的上一级行政机关，具有行政复议的职权；

2.投标人中标后至签订合同前应按照先交纳履约保证金，凭交纳履约保证金票据和介绍信领取中标通知书，再行签订合同的程序办理。印刷公司在取得中标通知书前不交纳履约保证金违反了招标文件的规定；

3.县财政局以印刷公司为相对人，列其为被处罚主体，符合行政处罚程序规定；在拟作出处罚前履行了告之义务，处罚决定作出后依法送达执法文书，程序并未违法；徇私枉法并非行政复议范围，复议机关不予答复并无不当；复议机关在复议决定中应对印刷公司提到的县财政局程序违法、被处罚主体错误问题给予回应，未作回应存在瑕疵；

4.印刷公司对招标文件中履约保证金交纳时间、数额的片面理解，导致其实施了未交纳履约保证金的行为，但从主观方面和客观方面看，印刷公司有积极追求实现中标内容的意愿，并无《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十二条第一款第二项规定的中标后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同的行为。

县财政局适用该条法律对印刷公司处罚，市财政局认定县财政局实施行政处罚适用法律错误是正确的，作出撤销该行政处罚决定的行政复议决定有事实依据和法律依据。印刷公司主张的理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。

一审判决：驳回印刷公司的诉讼请求。

印刷公司不服一审判决，向市中级人民法院提起上诉，二审经审理后判决：驳回上诉，维持原判。

一、县财政局作出行政处罚决定前提条件尚未成就，应当撤销

县财政局对印刷公司作出行政处罚，是基于认定印刷公司在中标通知书发出之日起三十日内拒不签订政府采购合同。而事实上，交易中心自始至终都没有向印刷公司发出中标通知书，三十日期限根本无从起算，因而，县财政局对印刷公司作出行政处罚的前提条件都不具备。

其依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十二条第一款第二项“供应商有下列情形之一的，依照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任：中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同”作出的行政处罚必然是错误的，应当撤销。

二、采购文件不能更改和阻却采购人在规定期限内发出中标通知的义务

《中华人民共和国政府政府采购法实施条例》第四十八条规定：“采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。”《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十三条第二款规定：“采购人或者采购代理机构应当自中标、成交供应商确定之日起二个工作日内，发出中标、成交通知书”。

由此可见，法律规定履约保证金交纳的时间是通过采购文件进行规范，并不是法律直接规定，而发出中标通知书的时间是法律直接规定的。当两个程序交叉的时候，非法定的程序不能更改和阻却法定程序，即履约保证金是否交纳不能更改和阻却采购人（采购代理机构）在法定期限内发出中标、成交通知书的法定义务。

本案中，招标文件第27.1条规定：“中标人应在领取中标通知书之前交纳招标文件规定数额的履约保证金”。可见，招标文件对发出中标通知书附加了条件。但是，如果超过该期限没有交纳履约保证金，采购人仍应当发出中标通知书，未交纳履约保证金不能成为采购人拒不发出中标通知书的理由。

三、履约保证金是否确定和是否交纳不能成为行政处罚的理由

履约保证金是否能够确定以及是否交纳，不能成为县财政局作出行政处罚的理由。县财政局作出处罚，是基于认定印刷公司在发出中标通知书之日起三十日内拒不签订合同。未交纳履约保证金只是交易中心未发出中标通知书的诱因，按照招标文件规定，仅仅只是应承担一种民事责任，即“视为放弃中标，交纳的投标保证金不予退还。”

四、市财政局撤销该行政处罚决定有充分的事实根据和法律依据

《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第二目规定：“适用依据错误的”，应当“决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。”因此，在交易中心未发出中标通知书的情况下，县财政局就认定印刷公司在法定期限内拒不签订合同，进而对其作出行政处罚，显然是不符合法律规定的。

此外，印刷公司也认可应撤销行政处罚，只是对复议决定书未对其全部理由一一回应有异议。代理人认为，在行政复议中，只要发现有一个理由符合撤销的法律规定，即可以作出撤销原具体行政行为的复议决定。不需要对复议申请人陈述的所有理由进行一一回应。因而，市财政局作出撤销的行政复议决定合法、适当，应当予以维持。

五、市财政局作出行政复议决定，程序合法，主体适格

六、印刷公司诉讼思路逻辑混乱

不管是在行政复议中，还是在行政诉讼中，印刷公司都在竭力证明县财政局对其作出的行政处罚是错误的，应当撤销。市财政局行政复议后撤销了该行政处罚决定，维护了印刷公司的合法权益，印刷公司应当欣然接受才对，但印刷公司反过来起诉市财政局，诉请撤销行政复议决定，难道印刷公司是想请求法院支持县财政局作出的行政处罚决定？ 显然，其行政诉讼请求与行政复议请求是矛盾的。

一审：判决驳回印刷公司的全部诉讼请求；二审：判决驳回上诉，维持一审判决。

（2017）川15行终75号

本案是一起非常特殊的行政诉讼，行政复议决定支持了复议申请人的请求，而复议机关却被复议申请人告上了法庭。虽然整个案件并不复杂，但整个处理过程中，相关政府采购人（代理机构）、中标人、行政复议机关、法院对法律法规、政府采购法律关系等问题的认识和理解都存在着比较大的分歧，且原告印刷公司主张和法官的审理思路均存在逻辑上的问题。下面从多角度进行评析。

1.交易中心（代理机构）不发出中标通知书，不能认定供应商拒绝签订政府采购合同。

县财政局认为，依据《中华人民共和国政府采购法》第四十六条第一款“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”的规定，印刷公司已经超过三十日未与采购人签订合同，符合“中标或者成交后无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同”的规定，故可以依照《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十二条第一款第二项的规定予以处罚。

市财政局审理查明，印刷公司因交易中心未发出中标通知书，其不签订采购合同有正当的理由。按照采购法规定，发出中标通知书应是签订合同的前一个程序，也是供应商应当签订合同法定期间的起算点，交易中心自始至终都未发出中标通知书，印刷公司也就有理由不签订合同。据此，县财政局以印刷公司在中标、成交通知书发出之日起三十日内拒不签订合同为由对其处罚是错误的，市财政局作出撤销的复议决定是正确的。

2.法院在审理中关注点集中在履约保证金是否计算得出来，而没有把握好《中华人民共和国政府采购法》第四十六条的规定，即中标人构成拒不签订政府采购合同的前提条件须是“发出中标通知书”。未发出中标通知书则不能认定中标人拒绝签订采购合同。导致本案一度因等待另一民事诉讼案件终审判决确定履约保证金是否计算得出来，而中止了本案审理。

就本案而言，不管履约保证金数额是否能够确定，都不影响印刷公司未交纳履约保证金和交易中心未发出中标通知书的基本事实。未交纳履约保证金是交易中心未发出中标通知书的诱因，然而，中标人即便是未交纳履约保证金，都只能是承担民事责任，而不能成为作出行政处罚的依据。县财政局对印刷公司作出行政处罚，并不是因为印刷公司未交纳履约保证金，更不是因为印刷公司未交纳履约保证金没有正当的理由，而是认为印刷公司在发出中标通知书之日起30日内拒不签订政府采购合同。因此，本案只需要查明采购人（代理机构）是否发出中标通知书，就完全可以作出判决。但是，在审理过程中，法院却将重点放在了查明履约保证金是否可以计算得出来上，意图以此来衡量中标人是否拒不签订政府采购合同，致使法院一度裁定中止了本案审理，漫长地等待另案审理结果。

虽然判决的结果是正确的，但一审法院这种审理思路是有失偏颇的，在审判逻辑上是自相矛盾的。因为另案判决确认的是：履约保证金能够计算出来。既然能够计算出来而不交纳，按照法院的逻辑，那么就应当认定中标人没有正当理由拒不签订采购合同，那么原行政处罚就是正确的，行政复议决定就是错误的，那么就应该判决撤销复议决定，怎么又判决维持复议决定呢？显然法院的审理存在逻辑错误。

3.行政复议只需要根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条作出，认定原具体行政行为具有第二十八条规定的应当撤销的行为之一而予以撤销的就合法。可以不对复议申请人提出的所有理由都进行一一回应。

行政复议是对复议请求事项进行裁决，而不是对复议请求的理由进行一一裁决。没有任何法律规定行政复议决定必须对复议申请中的所有事实和理由一一进行回应。特别是行政复议决定是撤销的案件，只要有一个理由，不管是申请人陈述的，还是复议机关审查出来的，只要符合应当撤销的法律规定，就可以予以撤销，即使没有对申请人的所有事实和理由进行回应，完全不影响其接下来进一步维权。就本案而言，县财政局作出的原行政处罚决定存在多方面的原因应当被撤销，市财政局基于某一方面的原因作出撤销决定，而这个决定在法律上是完全正确的，那么法院也应当予以维持。

4.原告维权思路是完全错误的，没有找到正确的维权途径。显然，原告应根据撤销的复议决定，通过行政诉讼、民事诉讼等程序向作出行政处罚决定的原行政机关和交易中心主张权利，而不应当起诉行政复议机关。

作为原告，印刷公司诉讼主张逻辑混乱。市财政局撤销了县财政局作出的行政处罚决定，维护了印刷公司的合法权益。印刷公司据此就完全可以通过行政诉讼、民事诉讼等方式起诉作出行政处罚的原机关以及交易中心，进一步维权，实现其目标。但印刷公司并没有找到继续维权的正确路径和理由，却反过来起诉市财政局，诉请撤销行政复议决定。在诉讼过程中，其列举的诸多事实和理由又在竭力说明县财政局对其作出的行政处罚决定是错误的，实际上又在主张行政复议决定是正确的。故，印刷公司通过诉讼请求撤销行政复议决定与其维权的目标完全背道而驰。印刷公司意图通过行政诉讼撤销行政复议，责令复议机关重新作出复议决定，且在复议决定中对其理由进行一一回应，以此达到认定原处罚决定诸多违法细节，便于进一步维权是于法无据的，也是实现不了的。

对招标人的建议：在政府采购中，发出中标、成交通知书是招标人的法定义务，其发出的方式，可以由供应商自行领取，也可以由招标人（代理机构）送达，但是，一旦中标，即使成交供应商不领取，也应当依法及时送达供应商，可以参照民事诉讼有关送达的方式和方法，包括邮寄。

对法院审理的建议：法官审理案件宜耐心听取代理律师的意见，裁决一定要做到思路清晰，逻辑推演严密。同时，要防止被当事人误导而走入歧途。

对行政复议机关的建议：行政机关的行政处罚一定要依法作出，复议机关可以尽量回应复议申请人的主张，当然对复议申请人主张的事实和理由不必进行一一回应。

对当事人维权的建议：当事人应当聘请精通相应法律和有诉讼经验的代理律师进行诉讼，应厘清诉讼的目的和维权逻辑，不要作自相矛盾的请求，胡搅蛮缠会适得其反。