律师代理南昌某管委会诉某房地产公司建设用地使用权出让合同纠纷案

2003年3月27日，南昌某国土资源局(出让人)与某房地产公司(受让人，以下简称“甲公司”)签订《国有土地使用权出让合同》。合同约定:南昌某国土资源局将某镇某公路以北、敬老院南面的宗地出让给甲公司，宗地用途:住宅用地，出让年限70年，宗地面积为257381.28平方米(386亩)，土地出让金为每平方米19.35 元，总金额4980328元，在合同签订之日起10日内一次性付清。合同还约定:出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人甲公司办理出让土地使用权登记，办理《国有土地使用权证》。本合同项下宗地出让方案须经江西省人民政府批准，本合同自江西省人民政府批准之日起生效。

2003年4月10日，甲公司向南昌某财政收费管理中心支付上述合同出让金及规费总计12407455元。

2003年4月25日，南昌市人民政府下发关于《调整南昌高新技术产业开发区区域管辖范围的通知》[洪府字(2003)22号]，将南昌县的某镇成建制划入南昌高新技术产业开发区管辖。本案出让土地划归南昌某管委会管辖，甲公司即就本案出让土地向某管委会提出办理国有土地使用权证要求。某管委会于是向南昌县出具了《授权委托书》委托南昌县对区域划转前的土地出让继续办理“农转建”审批手续。南昌某国土资源局于2003年5月15日以该县第十二批次将上述出让土地向江西省国土资源厅申报“农用地转建设用地”审批手续，但未获得江西省国土资源厅批准。某管委会即告知甲公司其用地还在农民手中耕种，用地审批手续不全，依法不能办证。

甲公司于是几年来、多次向南昌市政府、江西省政府、国务院、全国人大信访要求南昌某管委会办理土地使用权证。省政府信访办几次组织市政府法制办、南昌县、高新区、甲公司协调土地出让合同纠纷的处理，均因甲公司要求赔偿3亿元及国家土地整顿等政策原因，没有结果。

南昌某管委会2012年3月委托江西昌林律师事务所律师，代理南昌某管委会以上述建设用地出让合同无效为由将甲公司和南昌某国土资源局起诉至南昌市中级人民法院。甲公司提出反诉，要求南昌某管委会和南昌某国土资源局连带赔偿3亿元经济损失。

2013年5月27日，南昌市中级人民法院作出(2012)洪民一初字第4号民事判决书，判决确认南昌某国土资源局与甲公司2003年3月27日签订的《国有土地使用权》无效；南昌某国土资源局返还甲公司11407455元及其利息；驳回甲公司的反诉请求。

甲公司不服该一审判决，向江西省高级人民法院提起上诉。江西省高级人民法院于2013年12月17日裁定撤销一审判决，发回南昌市中级人民法院重审。

南昌市中级人民法院重新组成合议庭对本案进行了多次开庭审理，于2015年3月13日作出(2014)洪民一初字第7-1号民事判决书就本案诉争土地出让合同效力的问题进行先行判决。释明待有关合同效力的判决书生效后允许反诉人甲公司变更反诉诉讼请求另行开庭再行判决。该7-1号判决书认为:本案诉争用地在2003年南昌县与甲公司签订《国有土地使用权出让合同》时其性质为农用地，并未依法征用转为国有土地。本案合同签订违反了国家土地管理法强制性规定，合同无效。遂判决确认2003年3月27日南昌县与甲公司签订的《国有土地使用权合同》无效。甲公司在收到该判决书后未在法定期间内提起上诉，上述7-1号民事判决书发生法律效力。

甲公司于是变更反诉请求，由索赔3亿元变更为索赔2亿元。因甲公司在法院规定的期间内书面放弃举证，经开庭后南昌市中级人民法院于2015年5月14日作出(2014)年洪民一初字第7号民事判决书判决驳回甲公司索赔2亿元的反诉请求，仅判决南昌某国土资源局返还甲公司11407455元及其利息。

甲公司不服该7号判决再次向江西省高级人民法院提起上诉，上诉请求将索赔2亿元变更为1.2亿元。经过二审开庭，在省高院组织调解下，甲公司再次将索赔请求调整为5000万元。代理律师在取得南昌某管委会特别授权的情况下和甲公司签署补偿5000万元的调解协议。江西省高级人民法院于2016年9月28日作出(2016)赣民终93号《民事调解书》，经各方签收发生法律效力，彻底解决了诉争各方多年纠纷。

南昌某管委会代理律师认为：本案系建设用地使用权出让合同纠纷，主要争议焦点为：（一）2003年3月27日南昌某国土资源局与甲公司签订的《国有土地使用权出让合同》是否有效？（二）合同无效后民事法律责任承担的问题。（三）甲公司反诉索赔3亿元是否有事实和法律依据？

一、代理律师围绕本案起诉目的以及案件争议焦点展开代理工作。通过积极调查取证，代理律师取得了以下重要证据：

（1）2003年4月25日南昌市人民政府印发《关于调整南昌高新技术产业开发区区域管辖范围》证明本案诉争土地系南昌某管委会行政管辖范围；

（2）2004年某镇某村粮食生产面积核实表（20页）；某村2008年6月农村土地承包合同（291份）；某镇经营管理站《关于农民领取种粮补贴的登记表及其证明》，证明本案诉争土地在2003年的时候是农用土地，直到2008年换发农村土地承包合同时依然是农用地且诉争土地（农田）还在农民手中耕种，现在的土地属性仍属于农用地。

（3）调查了诉争土地的国家规划证据；

（4）调集诉争土地改变行政地域管辖时县政府对于该宗出让土地审批资料。

二、据此，代理律师提出以下代理意见：

（1）2003年3月27日南昌某国土资源局与甲公司签订的《国有土地使用权出让合同》因为违反国家强制性法律、法规而无效。

本案诉争土地出让时是农用地性质，还在农民手中耕作，且至本案开庭辩论前仍没有取得“农用地转建设用地”法定批准手续，诉争出让合同签订时没有建设用地规划许可。同时，该宗出让土地的“农用地”转“建设用地”没有通过法定机关批准。从2003年直到2008年，该诉争土地仍然属于农民集体所有，农民有农村土地承包合同，依法应保障其合法的土地承包经营权，至2011年江西省人民代表大会议批准诉争地块国家规划为公共绿地（公园）并已实际建设为公园公共绿地，该土地也不可能再出让给甲公司。因此，本案诉争合同违反了国家关于土地出让的强制性法律法规，自始没有法律效力。

（2）本案诉争合同无效后，因南昌某国土资源局违规出让农用地，应承担返还甲公司土地出让金及规费的义务和赔偿损失的责任。

本案出让方责任主体的特殊性在于，合同签订时，涉案土地属于南昌县行政区划范围，南昌某国土资源局属于法律规定的出让方，而后行政区划发生变更，因此是由南昌某国土资源局作为责任承担主体，还是由变更后的权利继受机关作为责任承担主体？代理律师认为，首先，本案是一起合同纠纷，根据合同法原理，合同具有相对性，因合同行为产生的法律义务应由合同的当事人承担；其次，合同相对于物权具有独立性，本案因为合同无效产生的缔约过失责任并不涉及物权的设立、变更，并不需要权利继受主体履行物权变更的义务。故本案合同出让方的责任承担主体为南昌某国土资源局，而某管委会不是责任承担主体，不应承担因合同无效而导致的民事法律责任。依照法律规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还。故甲公司支付给南昌县的土地出让金及规费，应由南昌某土资源局予以返还。

（3）甲公司反诉某管委会和南昌县连带赔偿经济损失3亿元，没有事实证据，依法不应予以支持。

二审法院对本案多次组织调解，诉争三方达成《调解协议》并领取了《民事调解书》。

南昌市中级人民法院一审判决：驳回甲公司的反诉请求。

江西省高级法院二审结果：二审法院为彻底解决矛盾纠纷，对诉争各方均进行了法律释明并多次组织调解，最终调解成功，送达了《民事调解书》，解决了多年的争议。

本案属于建设用地出让合同纠纷，引起该争议的根源在于行政区划改变之前的南昌某国土资源局违规出让农民承包土地。有区划调整变更的原因，更重要的是遇到2003年开始至2007年的国家土地出让整顿的大环境（没有达到整顿标准停止出让土地办证）。

本案的原告南昌某管委会接收南昌县移交某镇后，即面临甲公司要求办理国有土地使用权证，而此时土地还处于农民手中耕种，在没有符合国家建设用地规划之前，农民30年土地承包经营权作为物权同样应该得到法律的保护。但是，甲公司作为房地产开发商也是相信共产党领导下的南昌县政府同意出让土地，才会在2003年支付1200余万元土地出让金和规费，其合法权益也需要保护。

面对甲公司不断越级上访，国务院信访部门和全国人大各部门、省、市政府多次批示某管委会要求依法依规妥善处理甲公司合法合理的诉求，南昌某管委会同样感受到信访压力，多次与甲公司开会协调，均因甲公司3亿元的索赔要求太高，或者政策限制无法调整相应土地出让给甲公司，致使问题长时间无法解决。

本案诉讼处理过程中，南昌某管委会代理律师利用其2008年-2009年担任南昌某管委会的法律顾问期间的优势，建议政府对于涉诉涉法重大信访事项应该纳入诉讼法律途经解决争议，并且在担任法律顾问期间将另一起土地出让信访案件引入诉讼解决轨道，通过诉讼至人民法院成功解决了纠纷。代理律师处理土地出让信访案件的成功经验被南昌某管委会再次启用，才有了甲公司土地出让争议被引导进入法院诉讼得以最终解决争议。

在本案处理过程中，政府积极配合，人民法院充分发挥诉讼和调解等矛盾解决机制，多管齐下，使得各方达成了协议，实现案结事了。既维护了当事人利益，又促进了社会和谐稳定。

本案涵盖了农民土地承包权的保护问题、征用农民土地问题、农用地转建设用地审批、国有土地使用权出让合同、建设用地规划、合同效力问题、合同无效后民事法律责任承担的问题。

司法实践中，各级法院往往出现对法律规定的不同理解和适用，尤其是诉争合同效力的问题上，容易出现不同的裁判意见。在司法实践的进程中，希望能逐步统一认识、统一裁判标准。

同时，也建议各级政府在经营城市过程中依法行政，重视专业律师的作用发挥，将律师作为法律顾问吸收到社会管理、经济建设工作中来，积极落实中央关于各级行政机关要聘请律师作为法律顾问这一举措，也要善于使用律师，善于听取律师作为独立第三方的法律意见。