律师代理东营某县水利局行政处罚撤销纠纷案

1998年5月5日，东营某县某村村民于某、于某某与该村村民委员会签订《土地承包协议书》，约定于某、于某某承包东靠褚官河、西邻边家地、南与边家地接壤、北至四支沟共计57.56亩的土地，土地用途为养殖业和种植业，承包期自1998年5月10日至2028年5月10日，在承包期内可以根据需要进行土地改造治理，修造各种建筑物，植栽树木等，并可以与外单位或者个人合作适用或转让土地使用权。

1998年11月12日，胡某与于某、于某某签订《土地使用权转让协议书》，并对协议进行了公证，于某、于某某将土地使用权转让给胡某。2016年2月胡某在自己承包的土地上建设养殖用房屋，同年3月10日，胡某收到某县水利局作出的利水责停字（2016）01号《责令停止水事违法行为通知书》，通知书要求胡某立即停止违法行为，限期七日内到水利局补办相关手续。胡某收到通知书后随即到某县水利局处补办相关手续，某县水利局工作人员无正当理由拒绝为胡某办理相关手续，没有一次性告知需要补正的内容，更没有为原告出具不予受理的决定。2016年4月19日胡某收到该水利局作出的《水行政处罚决定书》。

胡某不服某县水利局作出的行政处罚决定，委托我所律师向某县人民政府提出行政复议申请，该县人民政府维持了水利局作出的行政处罚决定。

该县人民政府的作出行政复议，维持了某县水利局的行政处罚决定后，胡某和我所律师仍然一致认为胡某对涉案土地享有合法使用权，行政处罚决定系违法。为维护自身合法权利，胡某继续委托我所律师向某县法院提起了行政诉讼。我所律师代表胡某向某县法院提出请求撤销水利局作出的《水行政处罚决定书》，撤销某县政府作出的《行政复议决定书》，诉讼费用由两被告承担的诉讼请求。经法院审理后，法院认为某县水利局作出的《水行政处罚决定书》主要证据不足，适用法律错误，程序违法应当予以撤销。行政复议决定书因行政处罚决定书被撤销而自然无效，依法予以撤销。

我们认为，本案系行政处罚撤销案纠纷，主要争议焦点为行政处罚决定的内容是否有事实和法律依据，行政处罚的程序是否严格遵守法律规定。具体而言，包括：（1）胡某对涉案土地是否享有合法使用权，是否有权在其承包的土地上建设养殖用房屋，县水利局作出行政处罚是否缺乏事实依据；（2）胡某在接到县水利局作出的立即停止违法行为、限期补办手续通知书后立即前往补办手续的过程中县水利局是否存在不作为及程序违法行为（3）县水利局拒不受理胡某的补办手续申请，直接作出限期15天拆除违法建筑，罚款人民币7万元的处罚行为是否合法合理。

一、胡某对涉案土地享有合法使用权，有权在其承包的土地上建设养殖用房屋，县水利局作出的行政处罚缺乏事实依据。

（一）胡某通过合法受让取得涉案土地的使用权

1998年11月12日，胡某与于某、于某某签订《土地使用权转让协议书》，并对协议进行了公证，于某、于某某将土地使用权转让给胡某。因此，胡某享有对涉案土地的合法使用权，其在自己经过合法承包的土地上建设养殖用房屋是不存在违法行为。

胡某没有主观违法的故意，行政处罚决定违反了公平合理原则。

涉案土地是由村委会发包的，养殖也是农村基本的经济来源，并且承包协议中明确约定承包人可以根据需要进行养殖建设，并且承包协议中明确约定承包人可以根据需要进行养殖建设，并且承包协议均经过公证。作为一名普通的农民，已尽到合理的注意义务，基于作为村民对村委会的信赖进行农民应当进行的养殖劳作。行政部门不仅没有考虑胡某作为村民对于村委会的信赖，也没有考虑马上拆除正在进行养殖经营的建筑物会给胡某带来的重大经济损失，就作出了不合理不合法的高额的七万元的罚款和限期15天拆除的处罚决定，罚款的数额与限期拆除的期限也完全违背了行政处罚公平公正的基本原则。

二、胡某接到通知书后申请补办手续，水利局未接受申请，也未出具不予批准等任何法律文书，水利局的行政行为程序违法。

胡某在2016年3月10日收到水利局作出的《责令停止水事违法行为通知书》。该通知书中要求胡某立即停止违法行为，限期七日内到水利局补办相关手续。并且根据《中华人民共和国水法》第五十六条第二款规定：“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头或者其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续，逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”胡某接到通知书后随即前往水利局补办相关手续，但水利局工作人员无正当理由拒绝为胡某办理相关手续，没有一次性告知胡某需要补正的内容，更没有为胡某办理相关手续，没有一次性告知胡某需要补正的内容，更没有为胡某出具不予受理的决定。

三、责令限期拆除违法建筑物、构筑物是罚款的前置程序，水利局未责令胡某限期拆除就对其处以高额罚款，水利局的行政行为严重违法。

根据《中华人民共和国水法》第六十五条之规定，责令限期拆除违法建筑物、构筑物的行政处罚决定，是作出罚款的行政处罚决定的前置程序，本案中水利局并没有对胡某作出责令限期拆除的行政处罚决定，就直接对胡某作出七万元的行政处罚决定，该具体行政行为严重违法，应当予以撤销。

某县法院判决，撤销水利局作出的《行政处罚决定书》，同时撤销某县人民政府作出的《行政复议决定书》。

某县法院认为，本案争议焦点有二，一是县水利局作出的行政处罚是否有法律及事实依据；二是行政处罚程序是否合法。就第一个争议焦点问题，县法院认为：根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款规定，县水利局作为县级人民政府水行政主管部门具有查处未经批准进行建设行为的法定职权。被告县水利局在行政处罚决定书中认定“胡某在该河确权范围内建房”，根据被告提交的现场勘验图、县人民政府办公室（1992）69号文件可知，该确权范围为水工程确权范围。法律法规没有规定在水工程确权范围内建设房屋须经水行政主管部门审查标准，因此也就不能适用《中华人民共和国水法》第六十五条第二款作出行政处罚决定。

就第二个争议焦点问题，县审法院认为：《中华人民共和国水法》第六十五条第二款规定，未经水利主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。根据上述法律规定，水行政主管部门若认为行政相对人私自违法建设，应当首先责令行政相对人停止违法行为，限期补办手续，在逾期不补办手续或者补办未被批准的情况下，责令行政相对人限期拆除违法建筑物，在限定期限内行政相对人不拆除的，才可强行拆除违法建筑物并处以罚款。本案被告水利局在胡某前往补办手续时未予以受理，也未一次性告知补办内容，没有出具不予受理通知书。且在责令胡某限期拆除违法建筑的同时予以罚款，系程序违法。

综上所述，县法院认为，胡某诉讼请求成立，予以支持。判决撤销县水利局的行政处罚决定，同时撤销县人民政府作出的行政复议决定书。

一、胡某是否有权在其合法受让取得且属于河道范围内的土地上建设养殖用房屋？

（一）胡某是通过合法受让取得涉案土地的使用权且胡某没有违法的故意。

1998年11月12日，胡某与于某、于某某签订《土地使用权转让协议书》，并对协议进行了公证，于某、于某某将土地使用权转让给胡某。因此，胡某享有对涉案土地的合法使用权，其在自己经过合法承包的土地上建设养殖用房屋是不存在违法行为。胡某没有主观违法的故意，涉案土地是由村委会发包的，养殖也是农村基本的经济来源，并且承包协议中明确约定承包人可以根据需要进行养殖建设，并且承包协议中明确约定承包人可以根据需要进行养殖建设，并且承包协议均经过公证。作为一名普通的农民，已尽到合理的注意义务，基于作为村民对村委会的信赖进行农民应当进行的养殖劳作。

（二）、法律法规没有规定在水工程确权范围内建设房屋须经水行政主管部门审查，水利局无权对胡某建设养殖用房屋进行行政处罚。

根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款规定，县水利局作为县级人民政府水行政主管部门具有查处未经批准进行建设行为的法定职权。被告县水利局在行政处罚决定书中认定“胡某在该河确权范围内建房”，根据被告提交的现场勘验图、县人民政府办公室（1992）69号文件可知，该确权范围为水工程确权范围。法律法规没有规定在水工程确权范围内建设房屋须经水行政主管部门审查标准，因此也就不能适用《中华人民共和国水法》第六十五条第二款作出行政处罚决定。

二、水利局行政处罚缺乏法律和事实依据，其行政处罚程序是否也违法？

根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款规定，未经水利主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。可以看出，水行政主管部门若认为行政相对人私自违法建设，应当首先责令行政相对人停止违法行为，限期补办手续，在逾期不补办手续或者补办未被批准的情况下，责令行政相对人限期拆除违法建筑物，在限定期限内行政相对人不拆除的，才可强行拆除违法建筑物并处以罚款。本案被告水利局在胡某前往补办手续时未予以受理，也未一次性告知补办内容，没有出具不予受理通知书。且在责令胡某限期拆除违法建筑的同时予以罚款，系程序违法，也应当予以撤销。

综上所述，县法院认为，胡某诉讼请求成立，予以支持。判决撤销县水利局的行政处罚决定，同时撤销了县人民政府作出的行政复议决定书。

本案涵盖了对行政处罚行为的实体和程序合法问题的双重审查。在合法承包受让的土地使用权和行政机关对该土地的使用权之间产生争议时，如何从行政处罚的依据和处罚的程序以及公平合理原则出发，将违法的行政处罚行为以及复议决定予以撤销，维护当事人合法权利的问题。

同时，也建议单位和个人在不服行政处罚，认为侵犯了合法权利时，应当尽早向专业律师寻求帮助，以尽可能减少纷争。就本案而言，当事人胡某在面临行政机关对其作出的行政处罚时，始终认为自己享有对涉案土地的使用权，处罚不合理，委托我所律师为其代理。虽然行政复议阶段维持了行政处罚行为，但我所律师和胡某坚持提起行政诉讼，最终撤销了行政处罚决定和行政复议决定，维护了自身合法权利。