律师代理撤销行政行为纠纷案

2015年3月24日，北京市昌平区发展和改革委员会（以下简称发改委）向北京XX公司（以下简称高尔夫球场）作出昌发改[2015]4号《关于北京国际高尔夫球场退出的通知》（以下简称《退出通知》），希望该公司可以配合高尔夫球场退出工作。2016年6月20日，原告作为高尔夫球场的会员向法院提起诉讼，请求撤销被告于2015年作出的《退出通知》。被告委托本所李怀祖律师参加了诉讼。一审法院以被诉的《退出通知》系针对北京XX公司作出，原告并非该行政行为的相对人为由，裁定驳回原告的起诉。

原告不服一审裁定，向北京市第一中级人民法院提起上诉。二审法院认为上诉人的上诉理由不能成立，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

律师为昌平区环保局进行代理。

我们认为《退出通知》不是具体的处罚行政行为，对原告的合法权益也明显不产生实质性的影响，不应属于受案范围。同时，原告既不是《退出通知》的行政相对人，也不属于有利害关系的公民、法人或其他组织，其不具有适格原告主体资格，故其起诉应予依法驳回。

一、原告起诉请求撤销,《退出通知》，不符合法律规定的受案范围。

（一）《退出通知》不是对原告产生实质影响的行政处罚行为，仅是倡导性、建议性通知，原告无权对上述通知提出行政诉讼。

原告诉称《退出通知》违反了《行政处罚法》相关规定，实际上，被告作出的《退出通知》并非按行政处罚相关程序作出的处罚决定。实际上，上述通知的作出也并未履行证据收集及处罚决定等必要的法定程序，故《退出通知》不属于《行政处罚法》第八条规定的处罚种类中的任何一项，而仅是倡导、建议的一般通知性指导文件。

（二）该案不属于《行政诉讼法》规定的受案范围。

根据《行政诉讼法》第十二条以列明的方式规定的十二种人民法院受理行政诉讼的范围，本案中原告起诉要求撤销《退出通知》不属于上述案件受理1-12项的范围，也不符合第二款人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件的情形。

二、原告的起诉不符合相关法律规定，应依法予以驳回。

（一）《退出通知》对原告的合法权益明显不产生实际性权利影响，其起诉应予依法驳回。

《退出通知》系被告做出的行政指导行为，高尔夫球场与原告之间是通过签订民事合同而形成的民事法律关系，高尔夫球场停业后，合同权利义务的继续履行或终止，原告可以通过其他民事方式予以实现，且高尔夫球场在2015年6月6日向会员出示的《停业告知》明确，高尔夫球场“工作人员将帮您细心协调接洽、转场到昌平区其他适合您活动的高尔夫球场打球”。显见，即使在经营者自行决定停业后，也已经充分考虑了原告方的合法利益。《退出通知》对原告的合法权益明显不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第八项之规定，原告的起诉应依法驳回。

（二）原告不是《退出通知》的行政相对人，亦不是有行政法意义上的有利害关系的公民、法人或其他组织，不具有诉讼主体资格，应依法驳回。

一审裁判驳回原告的起诉。

二审裁定驳回上诉，维持一审裁定。

本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案的争议焦点，即在上诉人与被诉的《退出通知》之间是否具有行政诉讼法上的“利害关系”。关于“与行政行为有利害关系”的判断标准，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定为“法律上利害关系”。无论是“利害关系”还是“法律上利害关系”均属于不确定法律概念，因此不能仅仅从其文字表述判断二者的关系，而是需要基于行政诉讼的制度功能，分析“利害关系”的判断标准。

（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，原告所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性，而行政诉讼作为一种对公民权利的行政法律救济途径，权利侵害的可能性即应当置于行政法律关系当中加以分析判断。

在法律关系当中，权利的实质是权利主体对义务主体所享有的一种请求权；而在行政法律关系中，原告所主张的权利，实质上即应是原告针对被告所享有的一种行政法上的请求权。基于行政法律规范，如果作为被告的行政机关处于原告所主张的权利的义务主体地位，则可以认为原告具有针对被告的请求权。基于该请求权基础原告的合法权益就存在被行政行为侵犯的可能性，原告据此具有行政诉讼的诉讼主体资格。

（二）债权人一般不具有行政诉讼的原告资格。债权的实质，即是债权人要求债务人作为或者不作为的一种请求权。基于债务关系的相对性原理，债权人基于债务关系所享有的权利应当向债务人加以主张。即使因第三方原因导致债务人不能继续履行债务的，债权人也应当直接向债务人主张权利。因此，债权人一般不能直接以非债务关系当事人的行政机关为义务对象主张权利，除非相关法律规范已经明确规定，行政机关负有考量和保护债务关系的法定职责或者行政机关的履责行为已经直接对债务关系产生法律拘束力。

本案中，上诉人所主张的法律地位，是其作为涉案球场的会员，具有使用球场的权利，该权利显然属于债务法律关系的范畴。针对上述权利，并无法律规范规定被上诉人负有考量和保护的法定职责，或者《退出通知》已经直接对债务关系产生法律拘束力。因此，就上诉人所主张的权利而言，被上诉人并不处于义务主体的地位，故上诉人针对被上诉人提起本案诉讼不具有行政法上的请求权基础。

（三）出于维护行政法律关系安定性的要求，原告是否享有请求权基础在行政诉讼中属于起诉条件事项，此与民事诉讼有所不同。如果原告欠缺针对行政机关的请求权，即不具有针对行政机关提起行政诉讼的诉讼主体资格，其起诉应予驳回。

本案中，政府部门的《退出通知》的发文对象是高尔夫球场，而不是发给高尔夫球场的任何一位会员，所以原告显然不属于行政行为的相对人。因此在案件审理过程中，原告是否与该行政行为存在行政法意义上的利害关系成为争议的焦点。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，作为利害关系人的前提条件是该行政行为直接关系原告的重大利益。而直接关系原告的重大利益的认定一般会参考以下三个方面：存在确定可诉的行政行为；利害关系必须是一种已经形成或者必然将形成的关系；可诉的行政行为与权益之间存在法律上的因果关系。本案中原告对高尔夫球场享有的利益实际上是一种债权，这种债权和行政法意义上的重大利益并不相同。即使原告对高尔夫球场的债权因第三人的行为不能实现，其应当向债务人直接主张权利。故本案原告的起诉没有行政法上的请求权基础。

原告资格是行政诉讼程序启动的关键，原告既可以是行政相对人，也可以是其他的利害关系人。在界定利害关系人时，要准确把握认定标准，并结合行政执法领域的实际情况，具体分析原告的主体资格问题。对于民事行为介入行政行为的案件，一般认为，非行政相对人与行政行为并无利害关系，其不具有提起行政诉讼的资格，这既符合《行政诉讼法》的基本规定，也是维护行政行为公定力、提高行政效率的基本要求。