律师代理珠海市新晋商商会诉珠海市民政局不履行民政行政管理法定职责纠纷案

2017年3月15日，原告珠海新晋商商会向被告珠海市民政局提出申请，要求为相关证件办理遗失补发。原告称，其在2016年3月22日已经在《珠海特区报》上刊登了《遗失声明》，声明遗失社会团体法人登记证、组织机构代码证正副本、税务登记证正副本等证件及财务章。2017年3月22日原告法定代表人孔某拨打12345市民热线投诉珠海市民政局，要求珠海市民政局尽快换发相关证件。2017年3月27日，该热线将珠海市民政局处理意见以短信形式发送至珠海新晋商商会法定代表人。原告于同年3月28日和4月8日又就同一事项拨打12345市民热线投诉珠海市民政局，该热线也分别于同年4月5日和4月11日将被告处理意见以短信形式告知原告。原告遂以珠海市民政局行政不作为为由，诉至法院，其诉讼请求为：1.确认珠海市民政局行政不作为违法；2.判令珠海市民政局在法定期限内履行法定职责。原审法院经过审理判决驳回原告诉讼请求。上诉人珠海新晋商商会上诉至广东省珠海市中级人民法院，要求撤销原审判决，改判珠海市民政局行政不作为成立。其理由为：2015年6月闫国军当选珠海新晋商商会会长，取得社会团体法人登记证、组织机构代码证正副本、税务登记证正副本等证件及财务章。2016年3月闫国军的会长职务任期届满，退出珠海新晋商商会且另组商会，闫国军拒绝将上述证件返还，对上诉人而言视为遗失。因此，珠海市民政局不予补发社会团体登记证属于行政不作为。

代理人认为，本案是诉行政不作为纠纷，争议主要焦点在于原告申请换证的理由和依据是否充足，以及被告不予换发的行为是否成立行政不作为。

一审中，代理人提出以下代理意见：根据被告掌握和调查的情况，原告所提交的遗失声明与实际情况不符。经调查，原告法定代表人孔某于2015年6月5日将社会团体登记证书等商会资料文件移交给新当选的会长闫国军，除公章等部分移交材料被孔某取回外，社会团体登记证书并未遗失，而是由闫国军委托的人员保管并向被告出示了登记证书的原件。因此，被告告知原定法定代表人孔某珠海新晋商商会的社会团体法人登记证书并未遗失，不符合遗失补发登记证书的条件。在行政起诉状中，原告提出换证的理由是到期换领新证，但申请换发的理由为“遗失”而非到期换证。根据被告向社会发布的办事指南：到期换证除需提交由申请单位盖章、法定代表人签字的《社会团体法人登记证书换发补发申请表》外，还需提供社会组织法人登记证书正本、副本。而原告至被告提交答辩状时，从未收到过社会组织法人登记证书到期换证申请，也未向被告提交过社会组织法人登记证书正本、副本。本案中，被告在接到每一次投诉电话后都在合法期限内对原告作出了短信回应，不存在该条规定的情形。综上所述，被告不存在行政不作为。

在二审中，基于上诉人的上诉请求及事实，代理人提出以下代理意见：（一）原审判决认定事实清楚，适用法律正确。珠海新晋商商会法定代表人孔某于2015年6月将社会团体法人登记证等商会资料移交给闫国军，除公章等部分移交材料由孔某取回外，社会团体法人登记证并未遗失，而是由闫国军委托的人员保管。一审开庭时，法庭当庭核实了社会团体法人登记证原件仍由闫国军保管的事实，珠海新晋商商会提交的遗失声明与实际情况不符。原审判决驳回珠海新晋商商会的诉讼请求正确。（二）珠海新晋商商会的上诉理由不能成立。其一，社会团体登记证应依法使用和管理，在登记证书没有丢失的情况下珠海新晋商商会以证书遗失为由申请换证没有法律依据。其二，珠海市山西商会的成立与运作与本案没有关系，属于珠海新晋商商会与珠海市山西商会之间的矛盾。上诉人在不符合遗失办证的情况下，以珠海市民政局不作为反复向市民热线等进行投诉并提起行政诉讼，严重浪费了行政资源和司法资源。

二审裁定如下：

一、撤销珠海市金湾区人民法院粤0404行初64号行政判决；

二、驳回上诉人珠海新晋商商会的起诉。

二审查明，2015年6月5日，珠海新经商商会将社会团体法人登记证等商会资料文件移交给新当选的会长闫国军，社会团体法人登记证、组织机构代码正副本、税务登记正副本等证件及财务章由闫国军保管至今。珠海新晋商商会法定代表人孔某在交接文件目录上签字确认。另查明，珠海新晋商商会因诉闫国军证照返还纠纷一案，在珠海横琴新区人民法院提起民事诉讼，该案目前正在审理中。

二审院认为：珠海新晋商商会基于虚构的事实提起本案诉讼，缺乏诉的利益，其起诉应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”其中的“利害关系”是不确定法律概念，而《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。该司法解释中“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”正是对“利害关系”具体化的解释。据此，原告提起行政诉讼需要具备“诉的利益”，即首先应当具有合法权益，唯有如此，才能具备诉诸法院。寻求救济的前提条件。从本案查明的事实来看，珠海新晋商商会基于虚假的遗失事实而申请办证，不仅无行政法上的合法权益，而且明显缺乏行使诉权的基础。其一，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起起诉应当有事实根据，但是，珠海新晋商商会虚构“遗失”事实并提起本案诉讼，其起诉明显缺乏基本事实依据。其二，珠海新晋商商会在明知相关证照没有遗失的情况下，仍以证书遗失为由申请换证，反复投诉，进而虚构事实提起行政诉讼，要求珠海市民政局履行“法定职责”，其行为消耗了行政资源，挤占了司法资源，并且有悖于诚信原则。其三，珠海新晋商商会因诉闫国军证照返还纠纷一案，已在珠海横琴新区人民法院提起民事诉讼，案涉纠纷可以、也应当通过民事诉讼予以解决，珠海新晋商商会虚构“遗失”事实而提起的“不履行法定职责”之诉，既无效率、亦无必要。

综上，原审判决认定事实清楚，但审查珠海新晋商商会行政诉权有疏漏，继而适用法律不当，法院应予纠正。故此，珠海新晋商商会上诉请求不仅不能支持，其起诉依法还应驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：

一、撤销珠海市金湾区人民法院粤0404行初64号行政判决；

二、驳回上诉人珠海新晋商商会的起诉。

一、珠海市民政局的处理方式是否可以成立行政不作为？

《社会团体登记管理条例》第六条规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。”据此，珠海市民政局对于珠海新晋商商会的登记管理事项具有法律上的职责无疑。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律。法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”从文义解释来说，这里的“履行”是指作出符合法律规定的行为，并且以不让行政相对人产生歧义的方式让其知晓自己的行为。而不是简单的按照行政相对人的请求，完全“履行”相对人的要求。本案中，珠海市民政局在每次接到投诉电话后都及时做出了回应，虽然不是按照珠海新晋商商会的要求“履行职责”，但确是于法有据的回应，故此不应当认定为民政局这种行为是行政不作为。

二、证件在确定的人手中，出于各种原因难以取回的，可否认定为“遗失”？

我国法律中多次出现遗失物的表述，但是对于遗失物的定义却没有说明。一般来说遗失物至少应该满足以下条件：1、须为动产；2、须无人占有，遗失物在拾得前必须不为任何人占有；3、须非无主物。遗失物占有的丧失非出于所有人的意愿。本案中，所谓“遗失证件”虽然不是处于下落不明的状态，但也不是无人占有之状态，故而不能将被告所申请补办的证件看作是“遗失证件”。

二审法院认定“珠海新晋商商会虚构‘遗失’事实并提起本案诉讼，其起诉明显缺乏基本事实根据”是合法合理的。况且，被告就涉案证件已经提起了返还原物之诉，若还将此证件视为遗失物，有类推推理之嫌，必将造成司法资源的浪费和法律秩序的混乱。

在认定证件非遗失证件的情况下，珠海新晋商商会提起行政诉讼是否于法有据？

珠海新晋商商会提起行政诉讼的依据是珠海市民政局不予补办其遗失的证件，成立行政不作为。一审中，法院没有就该证书是否遗失作出明确声明，似乎是认为，即使证书遗失，但是珠海市民政局也及时做出了回应，即判决书所说被告“以短信形式发送原告法定代表人，并无不妥”。进而作出驳回原告诉讼请求的判决。二审中，法院进一步认定珠海新晋商商会申请补办的证书并未遗失，而是在上届会长闫国军的手中 。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，提起起诉应当有事实根据。而本案原告基于虚构的“遗失事实”提起行政诉讼，缺乏事实根据，不存在“诉的利益”。因而，珠海新晋商商会不能据此提起行政诉讼，应当裁定驳回起诉。

本案审判结果经历了由“判决驳回诉讼请求”到“裁定驳回起诉”的变化，这实际上正是争点变化的过程。可以看到在一审中，双方对于争点并没有统一，导致法院作出“驳回诉讼请求”的判决。比如，一审判决书中写到“原告提出换证的理由是到期换领新证，但申请换发的理由为‘遗失’而非到期换证，根据被告向社会发布的办事指南......”，实际上这不是一个主要争点，甚至可以说这不是一个值得聚焦的争点。既然已经查明原告申请补办的证件并未遗失，便可以直接认定原告不具有提起行政诉讼的事实根据，继而根本不需要审查被告是否构成行政不作为。而这一个争点直到二审中才得以明晰，并且二审法院据此作出了“驳回起诉”的裁定。

在这个案件中，可以看到作为行政相对人的珠海新晋商商会滥用诉讼权利，将自己内部管理不善的责任推至珠海市民政局，以虚构的遗失事实提起行政诉讼，造成了司法资源的浪费。但是也应该看到行政机关处理方式值得商榷，在收到相对人的请求后，一直没有书面的答复，在相对人通过12345市民热线投诉后通过该平台以短信形式进行了回复，虽说履行了名义上的职责，但却对问题的解决没有任何实际作用，反而造成行政相对人提起诉讼的结果。因此，在行政机关的具体行政行为中如何疏导和化解矛盾仍是一个值得关注的问题。