律师代理梁某、吴某诉肇庆市人民政府、肇庆市国土资源局土地确权及登记纠纷案

1994年12月，肇庆开发公司与肇庆配件厂签订合作开发配件厂合同书,合作开发综合商住区。1995年5月，肇庆开发公司与吴某签订独立经营承包合同,将合作开发配件厂合同书的经营管理权承包给吴某独立经营，自负盈亏。2012年6月，梁某、吴某等人达成变更当事人协议书，确定吴某与梁某作为配件厂的共同承包经营权人。1995年7月25日，因当时肇庆开发公司未取得房地产开发建设资质，遂以鼎湖房地产集团名义领取了配件厂土地使用权证。

1995年4月，肇庆开发公司与肇庆市粤丰食品总厂签订土地使用权转让合同书，由肇庆市粤丰食品总厂将果酱厂土地使用权开发经营权转让给肇庆开发公司。1995年9月，肇庆开发公司就果酱厂项目与吴某达成承包合同，由肇庆开发公司项目部吴某负责该旧城改造项目，自主建设经营、自筹资金、自负盈亏，吴某向肇庆开发公司缴纳固定承包金。1996年11月，肇庆开发公司领取了果酱厂土地使用证。

在1996年至1997年间，肇庆开发公司向城信社贷款，并以配件厂、果酱厂土地作为借款抵押物向城信社提供抵押担保。由于股东为梁某、吴某的肇庆市景铭房地产开发有限公司承接的天宁南路天福广场旧城改造项目资金不足面临停建，造成迁户和购房户集体到市、省政府上访请愿，严重影响社会稳定。为了解决问题，2003年6月，肇庆市建设局向市政府提交请示，建议协调拍卖配件厂和果酱厂土地，所得资金用于解决天福广场续建资金的问题。2003年，市政府协调包括肇庆开发公司、鼎湖房地产集团在内的各方主体召开市政府工作会议，并形成会议纪要。市政府同意拍卖果酱厂和配件厂两块土地，所得资金用于解决天福广场续建资金问题。为避免诚信社损失，由市房地产开发总公司在117区划拨两块等值的土地给城信社。2003年6月，肇庆开发公司和鼎湖房地产集团出具委托书，委托市国土局拍卖配件厂和果酱厂土地，所得资金用于解决天福广场续建资金问题。2003年6月24日，市国土局委托交易中心将果酱厂和配件厂两块土地进行拍卖。2003年9月，城信社向市房地产开发总公司发函，要求在117区划拨两块土地，并确权到城信社名下。2003年12月，城信社向国土局提交用地申请，申请办理117区两块土地的土地使用权证，市房地产开发总公司在申请上批复同意。2003年12月份，市国土局根据城信社和市房地产开发总公司的申请，为城信社办理了用地批复，并颁发了117区两块土地的土地使用权证。2006，城信社申请将117区两块土地进行拍卖，市国土局根据拍卖的结果，为竞得人办理了用地批复，并办理了土地使用权的转移登记，之后，两块土地发生了多次转移登记。

2013年1月24日，吴某、梁某以其支付了配件厂和果酱厂两块土地的投资款，是两块土地的实际权属人为由向肇庆市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认市政府将117区两块土地确权给城信社的行政行为违法，要求撤销市国土局为城信社办理117区两块土地的用地批复，撤销市国土局之后所办理的系列转移登记的用地批复，并要求确认117区两块土地的所有权为梁某和吴某所有，重新为其办理土地使用权证。

肇庆市中级人民法院经开庭审理后，以吴某、梁某已支付配件厂和果酱厂两块土地的投资款，是两块土地的实际权属人为由，判决确认市政府和市国土局的行政行为违法，并责令市政府和市国土局采取补救措施。一审判决后，梁某、吴某、市政府及市国土局均不服，向广东省高级人民法院上诉。

原审法院认定梁某、吴某系配件厂、果酱厂两块土地的实际权属人及本案的利害关系人，其二人是本案的适格原告，原审法院属于基本事实认定不清，审判程序严重违法，适用法律严重错误。

（一）梁某、吴某提供的所谓收据，只是肇庆开发公司和鼎湖房地产集团对开发项目的投入票据，不能证明是购地款，本案中没有任何证据能够证明梁某、吴某出资购买配件厂、果酱厂的土地，其二人对两块土地不享有任何权利，一审法院认定梁某、吴某支付了两块土地的购地款，是两块土地的实际权属人，属于基本事实认定错误。

（二）梁某、吴某主张其系果酱厂和配件厂两块土地的实际权属人，而鼎湖集团公司和肇庆开发公司出具书面意见对此予以否认，认为两公司才是权属人，即对土地的权属存在民事争议。在土地登记在两公司名下的情况下，如梁某和吴某认为其是实际权属人，则其应当先提起民事诉讼，进行确权。只有当经过民事诉讼确认其系两块土地的实际权属人之后，其才能提起行政诉讼。在土地权属存在争议的情况下，原审法院未经审查，没有就民事争议单独立案和单独判决，直接在行政诉讼中认定梁某和吴某属于实际权属人，显然超越了法定权限，违反了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条的规定。且原审法院只在认定事实部分进行了实体认定，没有在判项中作出判决，变相剥夺鼎湖集团公司、肇庆开发公司的诉权，侵害了其合法权益，造成巨额国有资产的流失。

（三）梁某、吴某与鼎湖房地产集团和肇庆开发公司的法律关系为内部承包关系，内部承包关系为民事关系，梁某和吴某根据承包协议所主张的权利为债权，不属于行政诉讼中的利害关系人。其对两公司享有的债权，完全可以通过民事诉讼解决。本案中，果酱厂和配件厂两块土地登记在肇庆开发公司和鼎湖房地产集团名下，两公司是所有权人，两公司已经同意将配件厂、果酱厂的土地进行拍卖，且同意将117区两块土地确权给城信社，该行为属于公司的行为，如果梁某、吴某不同意，其应当另循法律途径向公司主张权利，而不是提起行政诉讼。

广东省高级人民法院经过开庭审理，最终采纳了代理人的意见，以梁某、吴某提起本案诉讼不符合行政诉讼法规定的起诉条件，市政府和市国土局上诉请求改判的理由成立为由，裁定撤销一审判决，驳回梁某和吴某的起诉。

广东省高级人民法院认为，要判断梁某、吴某是否与市政府和国土局处置用于抵押置换的117区两块土地使用权的行政行为具有利害关系，首先应当对梁某、吴某是否是配件厂和果酱厂的土地使用权人作出正确认定。首先，本案中，对配件厂和果酱厂的土地，持有土地权属证书的分别为鼎湖房地产集团和肇庆开发公司。根据该两块土地的登记档案卷宗材料并未显示梁某和吴某与配件厂和果酱厂两块土地具有权属关系。其次，梁某、吴某有关承包合同中，并未有对承包经营所取得或所建成的物业权属问题作出明确约定的相关内容。从梁某和吴某在诉讼中提供的证据看，亦未显示梁某和吴某作为实质上投资人的相关内容。因此，从本案表面证据材料看，配件厂和果酱厂的土地使用权人经物权登记程序确认为鼎湖房地产集团和肇庆开发公司。梁某、吴某与两个公司存在承包经营关系，但承包经营关系在性质上属于民事债权债务关系，而土地权属归属问题则属于物权关系，后者一般应以权属证书记载的内容为判断依据，或者以处理相关物权归属纠纷的生效法律文书认定的结果为依据。

肇庆开发公司和鼎湖房地产集团参加了2003年6月21日召开的市政府工作会议，并出具了委托书，委托市国土局拍卖配件厂和果酱厂土地。可见，对于市政府和市国土局处置配件厂和果酱厂市土地的行为，是经过物权登记权属人同意的。在诉讼中两公司均明确反对梁某、吴某是配件厂和果酱厂土地的实际权属人，主张该两块土地的使用权依法属于两公司所有。在此情况下原审法院在本案中直接确认梁某、吴某对配件厂和果酱厂土地享有权利，认定梁某、吴某主体资格适格，事实根据和法律依据不足，也不利于公平保护肇庆开发公司和鼎湖房地产集团的诉讼权益，本院不予认可。梁某、吴某如认为两公司的相关行为侵害了其基于承包经营关系享有的民事权益，可以另循民事法律途径救济，但由于其并非本案果酱厂和配件厂土地的物权登记权属人，故梁某、吴某与行政机关处置果酱厂和配件厂土地以及置换后的117区两块土地的相关行政行为，并不存在法律上的利害关系，即梁某、吴某并不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。

（一）法院应当区分不动产登记的内部和外部效力，在对外效力上应当坚决维护登记的严肃性和权威性。

不动产登记有对内的效力与对外的效力之分，在对内关系中，不动产的归属需要根据转让协议、承包协议、事实行为的事由来确定，需要考虑物权变动的原因；在对外关系中，不动产物权登记具有公示效力，不考虑导致不动产变动的原因。笔者认为在对外关系上，法院应当要严格适用物权法第九条规定，要维护不动产登记的权利推定效力，依法保护相对人的合法权益，维护交易安全。本案中，果酱厂和配件厂两块土地登记在肇庆开发公司和鼎湖房地产集团两个公司名下，公司是土地的使用权人，对外关系而言，市政府和市国土局只能认定果酱厂和配件厂的土地权属人是公司。如梁某和吴某认为其才是土地实际权属人，土地登记簿有误的，这属于内部关系，其应当提起民事诉讼，在民事诉讼中举证证明土地登记簿确实有误，待民事审判确定实际权属归其所有后，梁某和吴某才能向有关部门申请变更登记，主张土地权利。

（二）对公司和对土地享有债权的主体，并不属于行政诉讼法上的利害关系人。

梁某和吴某与肇庆开发公司和鼎湖房地产集团是内部承包关系，其对公司享有的承包权利，是债权关系，梁某和吴某只能根据承包协议向公司主张债权。即使如法院认定，肇庆开发公司和鼎湖房地产集团是果酱厂和配件厂的名义权属人，梁某和吴某是实际权属人，其对公司享有的也仅是债权，不是物权，其也不能绕过公司，直接提起行政诉讼。根据行政诉讼法的规定，只有与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织才可以提起行政诉讼。债权关系以及内部的承包关系并不是行政法律上的利害关系。梁某和吴某与肇庆开发公司和鼎湖房地产集团的承包关系，以及其对果酱厂和配件厂土地的权利，都是债权债务关系，就如显名股东与隐名股东的关系，都不是行政诉讼中的利害关系人，都不得作为行政诉讼的适格原告。如果允许实际权属人可以随意突破名义权属人，允许公司的股东可以随意突破公司的外壳，允许隐名股东随意突破工商登记，市场正常的交易秩序就无法得到保障。

（三）法院在行政诉讼中审理民事纠纷，必须符合法律规定的程序。

虽然新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”，但本案中，梁某和吴某在一审中并未要求确认果酱厂和配件厂的权属，因此法院不能在行政诉讼一审中审理民事纠纷，认定果酱厂和配件厂的实际权属。

即使法院要在行政诉讼中审理民事纠纷，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定，行政诉讼与民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理，并单独作出裁决。而原审法院对民事纠纷部分既未单独立案，也未单独作出裁决，仅在事实认定部分直接认定梁某和吴某是土地的实际权属人，也未作出相应的判项。因此，本案中原法院在行政诉讼中认定梁某和吴某是土地的实际权属人，严重违反法定程序，剥夺了肇庆开发公司和鼎湖房地产集团作为的上诉权利。

本案案情复杂，本文为了论述，已做了大量的简化。除了案情复杂，涉及主体众多外，本案所涉及的法律问题也非常复杂。除了上文论述的利害关系人和原告主体资格的问题外，本案还涉及到市府会议纪要是否为可诉的行政行为，原告的起诉是否超过法定期限，市政府及市国土局确权及办证行为实体及程序是否合法，竞得117区两块土地的竞得人是否属于善意取得，以及有关批复和土地使用证能否撤销能否恢复登记到原告名下等众多问题。因涉及土地价值巨大，市政府、市国土局等有关部门高度重视，经我所律师团队多次开会研讨，从众多案件事实和法律问题中抽丝剥茧，着重论述原告主体及时效问题，最终被二审法院采纳，取得了最佳的代理效果。