律师代理陈某云与兴宁市人民政府行政诉讼纠纷案

为加快兴宁县（市）新城区建设，完善新城区市场、商住规划，兴宁某某房地产有限公司筹建兴兴商业城。为满足该公司的用地需求，1993年10月，兴宁县国土局与兴城镇南郊管理区老一、老二、老三、红光、尤鱼、铁布前六个经济合作社分别签订了《征用土地协议书》，共征用上述经济合作社位于酒厂门口地段的水田25525㎡（38.2875亩）。其中，与尤鱼经济合作社签订征用土地协议，被征用水田23.4756亩，但该征用土地协议书并没有被征用地块的四至描述，也没有订立日期。而与老一、老二、老三、红光、铁布前经济合作社签订的征用土地协议书有四至描述和订立日期。1994年9月5日兴宁某某房地产有限公司提出土地登记发证申请，同年9月6日取得兴宁市人民政府颁发的兴府国用（94）字第001230114250109513号《国有土地使用证》。1996年6月8日，兴宁某某房地产有限公司向兴宁市国土局提出土地登记发证申请，同年6月11日兴宁市人民政府向兴宁某某房地产有限公司颁发了兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用证》。兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用证》是从兴府国用（94）字第001230114250109513号《国有土地使用证》分证颁发而来。

2011年12月20日陈某云、朱某香夫妻以自己的房屋和用地与刘某辉签订了土地置换房产合同协议书，进行合作改造，共同投资兴建房产，以兴宁市某房地产开发有限公司名义拆迁改造，2013年开始进场施工。

2015年3月兴宁某某房地产有限公司向兴宁市人民法院提交民事起诉状，对兴宁市某房地产开发有限公司提起民事诉讼，以兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用证》为依据，诉称兴宁市某房地产开发有限公司在其具有合法使用权的132.26㎡土地上施工，侵占其合法权益，请求法院判令该公司停止侵权，并将侵占的132.26㎡土地恢复原状并归还兴宁某某公司。

陈某云在获悉本案讼争的132.26㎡土地被登记在兴宁某某房地产有限公司土地使用证名下后，于2015年４月30日向兴宁法院提起行政诉讼，请求法院判决确认兴宁市国土资源局向兴宁某某房地产有限公司颁发兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用证》违法，判决撤销该国有土地使用证。审理后，兴宁法院认定颁证机关是兴宁市人民政府，以错列被告为由驳回陈某云的起诉。陈某云于2016年4月26日以兴宁市人民政府为被告，兴宁某某房地产有限公司为第三人，向梅州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销兴宁市人民政府颁发给兴宁某某房地产有限公司的土地使用证。

双方确认讼争的132.26㎡土地是登记在兴宁某某房地产有限公司的兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用证》内。

经审理，一审法院认定兴宁市人民政府向兴宁某某房地产有限公司颁发的兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用证》，是从兴宁某某房地产有限公司兴府国用（94）字第0012301、14250109513号《国有土地使用证》分证而来。原告陈某云一直以来是兴宁兴城镇南郊尤鱼上水住户居民。兴宁市人民政府没有证据证实当时兴宁县国土局征收了陈某云本案诉争的132.26㎡用地，据此，一审法院判决确认兴宁市人民政府向兴宁某某房地产有限公司颁发兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用证》违法。

兴宁市人民政府不服该判决，委托广东广兴律师事务所律师曾荣松，代理提起上诉至广东省高级人民法院。经审理，二审法院以陈某云起诉超过法定起诉期限，及其与兴宁市人民政府颁发《国有土地使用证》的行为不具有利害关系，依法不具有原告诉讼主体资格为由，裁定撤销一审判决，驳回陈某云的起诉。

代理律师认为：本案为发证行为行政纠纷，争议问题是：1、陈某云的起诉有无超过法定起诉期限；2、陈某云是否具有起诉撤销兴宁市人民政府颁发兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用证》的诉讼主体资格。

一、陈某云提起行政诉讼已超过法定起诉期限。

理由：本案中，兴宁市政府向第三人颁发兴府国用（94）字第0012301、14250109513号《国有土地使用证》的时间是1994年9月6日，第三人不是在1996年6月11日才取得涉案争议土地使用权。1996年6月11日，兴宁市政府只是依据第三人的申请对兴府国用（94）字第0012301、14250109513号《国有土地使用证》进行了分证，该证分为六本《国有土地使用证》，其中一本是兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用权证》。因此，被上诉人陈某云应对兴宁市人民政府关于兴府国用（94）字第0012301、14250109513号《国有土地使用证》的颁证行为提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”规定，本案诉讼时效应从1994年9月6日兴宁市政府向第三人颁发兴府国用（94）字第0012301、14250109513号《国有土地使用证》起算，至陈某云2015年4月20日的起诉时间，已超过20年期限的诉讼时效，应依法驳回陈某云的起诉。

二、陈某云没有合法有效的证据来证实其与上诉人的颁证行为具有法律上的利害关系。

兴宁市人民政府向兴宁某某房地产有限公司颁发的兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用证》，是从兴宁某某房地产有限公司兴府国用（94）字第0012301、14250109513号《国有土地使用证》分证而来。因此，被上诉人陈某云与兴宁市政府颁发给第三人兴宁某某房地产有限公司的兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用权证》的行政行为没有任何法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款 “行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”规定，应依法驳回陈某云的起诉。

二审法院裁定，撤销一审判决，驳回陈某云的起诉。

二审法院认为，本案争议的问题为：1.陈某云的起诉有无超过法定起诉期限；2.陈某云是否具有起诉撤销兴宁市人民政府颁发兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用权证》的诉讼主体资格。

第一个争议问题，二审法院认为：陈某云提起请求撤销的兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用证》是从兴宁某某房地产有限公司领取的兴府国用（94）字第0012301、14250109513号《国有土地使用证》分证而来，陈某云应对兴宁市人民政府向兴宁某某房地产有限公司颁发的兴府国用（94）字第0012301、14250109513号《国有土地使用证》的行为提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”陈某云的起诉，已超过20年的最长保护期限。因此，陈某云的起诉已超过法定起诉期限。

第二个争议问题，二审法院认为，陈某云在本案中对后续登记发证行为即兴宁市人民政府向兴宁某某公司颁发的兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用权证》的行为提起诉讼，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款 “行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，陈某云与本案被诉的兴宁市人民政府向兴宁某某公司颁发的兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用权证》的行为不具有利害关系，其依法不具有原告诉讼主体资格，依法应驳回陈某云的起诉。

因此，一审法院判决确认兴宁市人民政府向兴宁某某公司颁发兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用权证》违法不当，二审法院予以纠正。

综上所述，二审法院认为，兴宁市人民政府的上诉理由成立，应予支持。裁定撤销一审判决，驳回陈某云的起诉。

一、土地证分证后，如要起诉确认颁证行为是否合法，应向法院起诉分证前的土地证还是分证后的土地证？

行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。就本案而言，1994年9月6日，兴宁市人民政府根据第三人的申请，依法向第三人颁发了兴府国用（94）字第0012301、14250109513号《国有土地使用证》，该土地证属于初始登记发证。兴府国用（96）字第特01号国有土地使用证是从兴府国用（94）字第0012301、14250109513号国有土地使用证分证而来，不是初始登记，在分证登记时已合法存在。即是说，并不是在1996年6月11日兴宁市人民政府颁发兴府国用（96）字第特01号《国有土地使用权证》时，第三人才取得兴府国用（96）字第特01号国有土地使用证上登记的土地，第三人早在1994年9月6日就已取得上述土地。由此可见，能对利害关系人或其他人产生影响的行政行为，是1994年的颁证行为；虽然1996年的分证行为是一个具体行政行为，但其只是1994年初始登记颁证行为一个后续行为。

因此，分证前的土地证才是涉及利害人或其他人的原始依据，如要确认涉案土地证颁证行为是否合法，应对分证前的初始登记证起诉。

二、如何确定土地登记案件的行政诉讼时效及如何确定行政诉讼时效的起算点？

法谚云：“法律不保护权利上的睡眠者。”所以，过于迟延地请求法律救济将不受到法律的保护。法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，同时依法维护行政效率和公法秩序。

行政诉讼时效，是指当事人能够向人民法院对行政行为提起行政诉讼的有效期限，超过了这一期限，当事人则丧失了提起行政诉讼的权利。2014年11月修订后的新《行政诉讼法》第46条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”因此，关于涉及不动产的行政诉讼，有两个期限，一个是6个月的一般诉讼时效，另一个是20年的最长诉讼时效。20年是一个绝对期限，超过这个期限，人民法院不再受理。

关于行政诉讼时效的起算点，原《行政诉讼法》第39条规定为“知道作出具体行政行为之日起”；1991年6月，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干意见（试行）》规定为“当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算”。2000年《行政诉讼法司法解释》规定为“知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起”。2014年新修订的《行政诉讼法》又恢复规定为“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起”。但是，对于涉及不动产行政诉讼20年绝对时效的起算点，无论司法解释还是新的《行政诉讼法》都规定从行政行为作出之日起计算。

三、如何认定是否具有利害关系？

随着我国法治建设的日益推进，"给行政权力枷锁，让公民权利伸张"的理念已深入人心。行政诉讼制度中规定原告资格是公民能够主张权利的前提条件。当公民认为行政行为侵犯其自身权利时都希望能够通过法院诉讼方式保障其合法权益，法律上的利害关系是原告资格认定的核心要件。法律上的利害关系即法律上的权利、义务关系，起诉人合法权益所受到的影响、损害必须是由具体行政行为造成的，两者之间存在着相当因果关系。全面、准确地理解有法律上利害关系，才能正确掌握原告资格的实质标准。最高人民法院《关于执行行政诉讼法的若干解释》已明确规定判断有无原告资格的标准是“与具体行政行为有法律上的利害关系”。因此，在适用这一标准判断原告有无行政诉讼主体资格时，应当从三个方面来理解和把握：一是看起诉人认为被侵犯或者影响的合法权益是否客观存在，如果所谓的合法权益根本不存在，则谈不上被侵犯或者影响的问题，也就不可能有法律上的利害关系；二是看侵犯或者影响是否真的已经发生或发生的可能性是否必然，如果未发生或者有可能不发生，则损害事实不具有现实性，也就不存在法律上的利害关系；三是看侵害或者影响与被诉的具体行政行为之间是否存在因果关系，如果不存在因果关系，则也不具有法律上的利害关系。总之，对有法律上利害关系标准在实际适用中要具体地、准确地去把握，如果不存在上述三种情况，则原告不具有法律上利害关系。

可能的影响或者间接影响同样属于有法律上的利害关系。合法权益被具体行政行为侵害或者受到具体行政行为影响有不同的形态，可能是既成事实，也可能是一种必然性。所谓既成事实，就是行政行为已经产生实际的效果，这种利害关系是显而易见的。利害关系也可能是一种尚未成为事实的必然性，从保护合法权益的法定目的出发，应把这种并非主观、无现实根据，而是具有现实意义的可能性认定为有法律上利害关系存在。

因此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，不符合法定起诉条件已经受理的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。

本案涵盖了行政诉讼中的实体性和程序性的争议问题。

1.行政许可行为，一定要按照法律规定实施，切实做到事实清楚、证据充分、程序合法。

2.诉讼时效在行政争议案件中，是一个司法审查的重点，作为行政相对人，一定要及时行使自己的诉权，切忌大意，诉讼时效一旦超过，其他审查就无从谈起。

3.与行政行为是否具有法律上的利害关系，也是作为原告要考虑的要点，这直接影响到原告主体是否适格的问题。如果原告与具体行政行为没有法律上的利害关系，原告就没有必要提起诉讼，以免得不偿失。

因此，建议行政单位要建立和完善法律顾问制度，充分发挥顾问律师在行政管理中的作用，依法行政。作为行政相对人，在发生行政争议时，应当尽早向专业律师寻求帮助，在诉讼时效内提起行政复议或行政诉讼，以维护自己的合法权益。