律师代理小发古采石厂诉某县政府行政补偿案

寻甸小发古采石厂（以下简称小发古采石厂）于2002年成立，2002年8月26日县工商行政管理局核发了合伙企业营业执照。2005年，小发古采石厂经矿山地质灾害危险性评估、石炭岩地质勘查、安全性状评估。2005年10月9日县矿产资源管理委员会核发了采矿许可证，有效期自2005年10月至2010年10月。2005年10月10日，昆明市安全生产监督管理局核发了安全生产许可证。

2007年9月30日，昆明市人民政府发布昆政发（2007）46号文件《昆明市人民政府关于贯彻落实〈昆明市人大常委会关于在滇池流域及其它重点区域禁止挖砂采石取土的决定〉的实施意见》（以下简称46号文件），该46号文件制定了市政府开展滇池流域及其他重点区域采区范围内挖沙采石取土矿山关停工作的指导思想和基本原则、禁止开采区范围、主要工作任务及工作步骤、工作要求，其中规定了“对禁采区范围内矿山企业的关停工作由市政府统一部署，各县（市）区政府具体组织实施”；”从2007年10月1日起到2007年12月31日“为准备阶段，”2008年1月1日至2010年1月31日“为全面关停和治理阶段，”2008年1月1日起全面启动矿山关停工作“；”采矿权有效期至2008年12月31日仍未到期的挖沙采石取土的矿山，于2009年1月31日前全面实施关停。关停造成的经济损失，由县（市）区政府根据实际情况给予适当补偿。“

2008年4月13日，县环境监察大队对小发古采石厂作出处理决定，以小发古采石厂未采取任何除尘措施，生产过程中粉尘对周边环境造成严重影响为由，责令小发古采石厂停止违法行为。2008年4月15日，镇政府通知县电力公司于2008年4月20日前停供小发古采石厂的生产用电。供电所于2008年4月16日向小发古采石厂发出停电通知，并于4月25日停止了对小发古采石厂的供电，小发古采石厂即日起关停。

2008年5月5日、6月10日，县政府发布公告，要求矿山企业停止开采活动，关停矿山企业。

2008年5月30日，小发古采石厂向县政府提交关于小发古采石厂的情况报告，请求妥善解决小发古采石厂关停后存在的实际问题，时任县长马某指示转镇政府按相关政策办理，不具备开采条件的就地关闭。后小发古采石厂多次请求镇政府解决补偿问题未果。2010年7月25日，小发古采石厂第二次向县政府提交报告，再次请求县政府解决关闭造成的经济损失，马县长于7月27日指示转镇政府处理。镇政府于2010年8月20日回复县政府称，根据市政府46号文件，小发古采石厂属于禁采区，镇党委、政府按照市、县要求进行关闭，至今没有收到市、县关于小发古采石厂关闭后补偿的任何文件和通知。2010年9月8日，县国土局回复县政府称，截止2008年12月31日前寻甸县公路沿线有效矿权有2个，即小发古和小石房采石厂。

2010年12月8日，小发古采石厂第三次向县政府提交关于小发古采石厂关闭后尚未解决补偿问题的报告，请求县政府解决补偿问题，但仍未得到解决，2011年10月26日，小发古采石厂第四次向县政府提交报告和资产评估司法鉴定意见书，县政府于2012年9月18日作出69号批复，要求镇政府积极会同相关部门收集整理资料工作，并做好当事人的稳定工作。

小发古采石厂多次请求镇政府、县政府补偿未果后，委托我所律师代理其提起行政诉讼，2012年12日10日，代理律师以镇政府、县政府为被告向昆明市中级人民法院提起行政诉讼，要求镇政府、县政府履行补偿职责，昆明中院审查后，以停电在前，政府公告在后，小发古采石厂与镇政府、县政府之间不存在行政法律关系，于2012年12月28日裁定不予受理。2013年1月17日，代理律师就不予受理裁定向云南省高院人民法院提起上诉，省高院审查后，撤销昆明中院不予受理裁定，指令昆明中院受理本案。昆明中院受理本案开庭审理后，于2014年6月20日作出驳回小发古采石厂诉讼请求的判决，小发古采石厂不服昆明中院一审判决，再次委托我所律师提起上诉，云南省高级人民法院审理后，于2015年3月20日作出终审判决，撤销昆明中院一审判决，判决县政府履行法定补偿职责，目前，该案仍在执行中。

县政府对小发古采石厂的关停具有行政补偿的法定职责。

1、根据昆明市人民政府昆政发（2007）46号文件《昆明市人民政府关于贯彻落实〈昆明市人大常委会关于在滇池流域及其它重点区域禁止挖砂采石取土的决定〉的实施意见》的规定，对禁采区范围内矿山企业的关停工作，由市政府统一部署，各县（市）区政府具体组织实施，该规定明确了关停矿山企业的工作职责是县区政府，而不是其它部门，本案关停小发古采石厂的责任主体只能是县政府，而不是其它部门。2008年4月，县政府为贯彻落实，实施上述46号文件，部署、统筹工商、环保等各部门关停小发古采石厂，镇政府按照县政府的要求通知电力公司以断电的方式关停了小发古采石厂，因此，小发古采石厂的关停是县政府执行46号文件的行为。

2、多年来，小发古采石厂多次向县政府和镇政府申诉，县政府和镇政府均未否认关闭小发古采石场的行政行为。在镇政府向县政府的回复----《关于7月29日寻甸县人民政府收文处理笺<关于小发古采石厂关闭后尚未解决补偿问题的报告>的回复》中，第三点明确“小发古采石场厂位于道河公路旁，按昆政发【2007】46号文件，属于禁采区域。仁德镇党委、政府按照市、县要求进行关闭。县人民政府要求工商、电力、国土、安监、滇管、环保、水利、财政等相关部门严格按照法律赋予的职能职责……对不具备开采条件的采石场进行关闭。”该回复表明，小发古采石厂的关停是镇政府按县政府的要求和部署执行46号文件的行为，该行为就是县政府行政行为，并且政府公告、马县长的批示也充分说明小发古采石厂的关停是县政府在执行46号文件。

因此，小发古采石厂的关停是县政府的行为，县政府应履行法定补偿职责，县政府应对小发古采石厂的关停造成的经济损失进行补偿。寻甸县环境监察大队责令小发古采石厂停止违法行为，不等于关停小发古采石厂，停止违法行为是一种纠正措施，小发古采石厂可以改进和经营。一审法院以无证据证明县政府依据46号文件对小发古采石厂进行过关停，以县环保局责令小发古采石厂停止违法行为驳回小发古采石厂的诉讼请求与事实相悖，与法律相悖。

一审法院判决：驳回小发石采石厂的诉讼请求。二审法院判决：撤销一审法院判决，责令县政府在送达本判决之日起60日内履行对小发古采石厂的关停进行行政补偿的法定职责。

一审法院认为：就本案的证据来看，无证据证明县政府曾依据46号文对小发古采石厂进行过关停。现有证据证明的事实是，2008的4月13日，县环保局依据《中华人民共和国大气污染防止法》的规定，责令小发古采石厂“停止违法行为”。因此，县政府无义务依照46号文的相关规定对小发古采石厂履行补偿职责，据此，驳回小发古采石厂的诉讼请求。

二审法院认为：县环境监察大队对小发古采石厂停止违法行为的处理并不等于或者必然导致小发古采石厂的关停。小发古采石厂针对生产中存在的粉尘对周边环境造成的影响问题经整改后，在符合环评要求的情况下，可以恢复生产。但根据市政府发布的46号文件及县政府公告的相关规定，小发古采石厂属于禁采区应当关停的矿山，即便小发古采石厂针对其存在的粉尘污染问题经整改后，也不可能恢复生产。本案中，没有充分有效的证据证明，小发古采石厂是因整改后恢复生产对其不利而自行关停。另外，本案中，虽然没有直接证据证明小发古采石厂系县政府依据其公告和市政府依据46号文件进行强行关停，而且小发古采石厂是在县政府发布公告之前就关停。但本案也没有证据证明涉及禁采区范围内应当关停的矿山，在市政府作出46号文件之后县政府发布公告之前关停的，县政府不应该依照46号文件的规定给予适当补偿。且本案小发古采石厂的采矿权有效期至2010年10月。因此，根据市政府46号文件“采矿权有效期至2008年12月31日仍未到期的挖沙采石取土的矿山，于2009年1月31日前全面实施关停。关停造成的经济损失，由县（市）区政府根据实际情况给予适当补偿。”的规定，县政府应对小发古采石厂的关停造成的经济损失，根据实际情况给予适当补偿。县政府所述小发古采石厂关停是因违法排污被处罚、停电所致，县政府不具有对小发古采石厂履行行政补偿的法定职责和答辩理由，与本案事实不符，不予采纳。

综上所述，二审法院认为，小发古采石厂关于县政府应履行对其进行经济补偿行政职责的上诉理由成立，予以支持。据此，二审法院撤销昆明中院一审判决，判决责令县政府在送达本判决之日起60日内履行对小发古采石厂的关停进行行政补偿的法定职责。

一、关于本案涉及46号文件的适用问题

昆明市人民政府昆政发（2007）46号文件是经昆明市人大常委会审议的文件，属于地方性法规，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第63条的规定，46号文件可以作为本案的审理依据，云南省高级人民法院正是依据46号文件对本案作出判决。

二、关于本案的补偿责任问题

本案中，县环境监察大队以小发古采石厂在生产过程中，粉尘对周边环境造成严重影响，责令小发古采石厂停止违法行为，继而，镇政府以通知供电部门断电的方式，停止对小发古采石厂的供电，导致小发古采石厂关闭，县政府虽然没有对小发古采石厂的关停作出具体行政行为，但是镇政府是按照县政府的统筹在执行46号文件，46号文件明确规定，对禁采区内矿山企业的关停，由县（市）区政府具体组织实施。因此，禁采区矿山企业的关停是县政府的职责，县政府与本案小发古采石厂的关停具有行政上的法律关系。同时，根据该46号文件的规定，小发古采石厂的采矿权未到期，关停小发古采石厂县政府应给予适当补偿。因此，小发古采石厂诉请县政府履行补偿职责有法律根据，所以，一审法院驳回小发古采石厂要求县政府履行补偿职责的请求不当，二审法院予以纠正。

本案涉及到关停企业的行政法律关系问题，本案县政府对关停企业不担当，不依法履职，导致小发古采石厂诉诸法院，法院依法纠正了县政府不履职的行为，本案的判决对促进政府部门依法履职、依法行政有一定作用。

在政府部门执法中，建议政府部门率先守法，勇于担当，促进全民守法，全民和谐。