律师代理浙江省某发展有限公司、金华某国道建设开发有限公司诉金华市人民政府不履行行政允诺职责案

1994年6月1日，原金华县人民政府与浙江某建设股份有限公司签订《关于投资建设管理“330国道十八里----沈村段金华县境内改造项目”的协议》，由原金华县人民政府全权授权交通运输公司投资建设管理金华县境内该段“四自”工程项目，确认浙江某建设股份有限公司作为该工程项目的业主。1994年6月30日，金华市人民政府发布第63号抄告单同意组建金华某国道建设开发有限公司作为上述工程项目的业主。2002年3月18日，浙江省交通厅浙交复（2002）70号《关于330国道金华十八里至沈村公路婺城区段业主变更有关问题的批复》明确，上述公路项目由金华某国道建设开发有限公司和婺城某公司合资建设经营，考虑到金华婺城某公司和浙江省某发展有限公司于1996年签订了经营权转让协议，同意业主变更为浙江省某发展有限公司。1995年11月30日，金华市人民政府发布金政发（1995）213号文件，文件第15条明确“对投资回报率低于20%的工程，给予一定比例的土地作为补偿，由投资业主进行开发或转让，用于弥补工程费用。2011年12月31日，330国道收费站提前撤站并停止收费。2014年8月15日，浙江省某发展有限公司、金华某国道建设开发有限公司向金华市人民政府提交《关于收费结束后政府招商引资文件法律效力的报告》，要求兑现金政发（1995）213号文件。双方因补偿问题协商未果。

浙江省某发展有限公司、金华某国道建设开发有限公司于2015年12月7日向一审法院起诉，要求金华市人民政府履行“金政发（1995）213号文件”，依职责支付投资补偿款2亿元。一审法院经审理后于2016年11月21日裁定驳回了原告的起诉。

两公司不服一审裁定，向浙江省高级人民法院提起上诉。二审法院经审理后认为，根据一、二审查明的事实，一审法院认定起诉不符合法定起诉条件并据此裁定驳回起诉的结论正确，依法应予维持，两公司提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，故依法裁定“驳回上诉，维持原裁定”。

本案浙江省某发展有限公司、金华某国道建设开发有限公司与金华市人民政府不履行行政允诺纠纷的一审、二审，均委托律师作为代理人参加诉讼。代理律师介入本案后，对本案进行了系统全面的法律分析论证，认为本案的争议焦点主要如下：一是金华市人民政府作为本案被告的主体是否适格；二是金政发（1995）213号《金华市人民政府关于加快高等级公路建设的通知》的性质系规范性文件还是指导性文件；三是金华市人民政府与两公司之间是否构成行政允诺法律关系；四是本案有无超过法定起诉期限；五、两公司的投资补偿请求是否合法合理。

代理律师围绕上述争议焦点，仔细甄别两公司提交的《张炽脉、裘爱玲诉绍兴市人民政府不履行招商引资奖励法定职责案》与本案的不同之处，提出如下代理意见：

一、两公司系基于《关于投资建设管理“330国道—沈村段金华县境内改造项目”的协议》而提起的诉讼，金华市人民政府并非该合同当事人，不能成为本案的被诉主体。

该协议的签订主体系原金华县人民政府（甲方）和浙江某建设股份有限公司（乙方），两公司与金华市人民政府均非该协议的缔约主体；如实际履行发生主体变更，依法应由合同相对人重新签订协议或订立补充协议对原协议权利义务加以确认，而本案两公司并未对此提供任何证据加以证明。故两公司将金华市人民政府列为项目协议合同相对方没有任何事实证据，故本案被告显属主体不适格。

二、213号文件系内部指导性文件，并非规范性文件。

规范性文件是行政机关制定的，具有普遍约束力的文件，在管辖范围之内，所有组织与社会个人都必须严格遵守，否则就会受到相应的行政与法律制裁。而指导性文件是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为，并不具有强制执行力。具体结合本案分析：①从发文对象看，213号文件是对本市下辖各市、县、区政府或政府有关部门等机构所作的通知，而不是将两公司等列为相对人的法律文件；②从文件内容看，213号文件并非以两公司为特定对象而发布，更非专门针对两公司涉案工程项目而作的批复。金华市人民政府仅系作为上级政府对下级政府的工作提供了行政指导性意见，而没有为两公司等创设权利义务；③从法律效果看，并不具备行政行为所要求的法律效果，即不具备普遍约束力和强制执行力，两公司等亦不会因为不履行文件内容而受到处罚。因此，两公司提交的《金华市人民政府办公室关于公布行政规范性文件清理结果的通知》及全文废止的行政规范性文件目录，虽然名为规范性文件，但实际上无论是从文体格式还是呈现内容均属于典型的指导性文件无疑，且根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三十条“未列入继续有效的文件目录的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据”之规定，213号文件既已纳入全文废止目录，则不具有法律约束力，也不得继续作为行政管理依据予以执行。

三、涉案项目的立项与动工在先，213号文件生效在后，两公司不可能因213号文件而引资，且两公司与金华市人民政府之间不构成行政允诺法律关系。

1、两公司确认项目的开工时间为1993年6月3日、全线竣工时间为1996年11月2日，而213号文件的发布及生效时间为1995年11月30日，可见涉案项目立项与动工在先，213号文件发布与实施在后，故涉案项目无论是项目立项还是投资经营主体的确定均与213号文件没有任何关联；1996年浙江省某发展有限公司通过项目经营权转让方式受让后才成为该项目的投资业主，显然213号文件已先于发布并生效，故与两公司无关。事实上当初两公司作出投资涉案项目决定并非基于213号文件规定的优惠政策吸引，而是完全基于其自身对项目收益商业价值判断所作的投资抉择，与213号文件的发布与实施没有任何关系。

2、本案两公司投资涉案工程项目并不是以213号文件作为项目获取立项报批等行政许可必要的前提条件或订立项目建设合同的直接依据，而政府发布213号文件并不是为涉案工程而作出的具有招商引资优惠政策性质的政府承诺，因此，本案不仅不符合行政允诺的法律特征，且两公司认为“政府与投资者之间已经形成了法律上的合同义务关系”没有任何事实依据。两公司一方面认为213号文件属于单方意思表示的行政承诺，一方面又认为政府与投资者之间已经形成了法律上的合同义务关系，两者显然自相矛盾。

3、213号文件的主旨是为了“加快高等级公路建设，加快市中心城市交通枢纽建设”，系以社会公共利益为目的，项目公益性特征决定了其不能以盈利为主的而只能以补偿为主；补偿范围仅限于对工程建设资金缺口的弥补而不包括投资利息或收益，补偿方式不以货币形式直接兑现而以土地出让形式变通处理，显然并不具有奖励性质，更不能以此作为弥补投资者收益的依据；发文对象为各县（市、区）人民政府，市府各有关部门，也决定了其仅仅是政府内部指导性质的文件，而非作出行政允诺意思表示的规范性文件。综上可见213号文件并不符合行政允诺目的特定、范围特定、对象特定、方法特定的基本特征。

4、政府下属税务部门对两公司实施税收征管，明显属于不同的法律关系，且本案中税务部门是依两公司的申请而按照相关税法和政策规定仅批复同意给予相关年份营业税缓征，而非两公司所称是依据213号文件给予税收减免；同时，金华市地税局1998年4月27日的函仅仅是参照引用了213号的文件精神，而非直接适用213号文件的具体规定，相关行政部门对于两公司等提出的减免税费申请等情形须经重新研究讨论。双方从未签订税款返还金额、优惠政策等内容的书面协议或合同，也没有根据213号文件重新达成了新的协议，根本不可能构成行政承诺的法律事实。

四、两公司提起的诉讼已超过《行政诉讼法》规定的起诉期限。

五、原告的投资补偿请求没有事实与法律依据。

一审法院裁定驳回起诉，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。

一、二审法院认为，本案的争议焦点有四：一是金华市市人民政府作为本案被告主体是否适格；二是两公司之诉是否已超过法定期限；三是金华市人民政府是否向两公司作出行政允诺；四是两公司要求金华市人民政府履行行政允诺是否具有事实和法律依据。

一审法院经审理认为，两公司的诉讼请求是要求金华市人民政府履行金政发（1995）213号文件允诺，依职责支付两公司投资补偿款2亿元。经审查，金政发（1995）213号《某市人民政府关于加快高等级公路建设的通知》发布在《关于投资建设管理“330国道十八里----沈村段金华县境内改造项目”的协议》签订之后，现有证据不能证明213号文件曾向社会公开发布过或向两公司进行送达，其性质属于金华市人民政府对政府部门作出的指导性文件，不直接对外发生效力，不构成两公司所主张的承诺。故两公司要求金华市人民政府履行金政发（1995）213号文件允诺的诉讼请求缺乏事实依据，其起诉不符合法定起诉条件，裁定两公司的起诉。

二审法院经审理认为，根据一、二审查明的事实，金华市人民政府金政发（1995）213号《金华市人民政府关于加快高等级公路建设的通知》发布于1995年11月30日。在此之前，金华某国道建设开发有限公司的组建单位之一浙江某运输建设股份有限公司已与原金华县人民政府签订了《关于投资建设管理“330国道十八里----沈村段金华县境内改造项目”的协议》，330国道十八里至沈村段一、二期公路工程于1995年11月20日竣工验收，330国道十八里至沈村段三期公路工程亦于1995年7月18日开工，且金政发（1995）213号《金华市人民政府关于加快高等级公路建设的通知》属于政策性文件，两被告提供的现有证据并不能证明已对其发生行政允诺效力，其诉讼请求缺乏事实依据。一审法院认定两公司的起诉不符合法定起诉条件并据此裁定驳回起诉的结论正确，依法应予维持。两公司提出的“一审裁定认定该文件系指导性文件与事实不符，该文件是金华市人民政府为招商引资而作出的行政承诺等”上诉理由，均缺乏事实和法律依据，故裁定驳回上诉，维持原裁定。

本案系一起因招商引资引发的由市政府当被告的新类型行政诉讼案件，系金华市范围内首例政府不履行行政允诺行政侵权案件，在全省范围内属于第二起该类案件。

首先，330国道金华十八里至沈村段改建工程于1993年6月3日开工，而213号文件的发布与生效时间为1995年11月30日，显然涉案工程项目立项启动在先，文件发布在后，故两公司的工程项目根本不可能是因213号文件政策而引资。两公司投资涉案工程项目并不是以213号文件作为项目获取立项报批等行政许可必要的前提条件或订立项目建设合同的直接依据，而金华市人民政府发布文件并不是为涉案工程向相对人作出的具有招商引资优惠政策性质的政府承诺。因此，两级法院据此驳回两公司的起诉并无不当。

其次，行政允诺是指行政主体为履行好自己的职责，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在出现某种特定情形、或者相对人实施（完成）某一特定行为后，由自己或自己所属的职能部门给予该相对人奖励或其他利益的单方意思表示。而本案213号文件是对本市下辖各市、县、区政府或政府有关部门等机构所作的通知，金华市人民政府仅系作为上级政府对下级政府的工作提供了行政指导性意见，不具有普遍约束力和强制执行力。无论文体格式还是呈现内容均不符合行政承诺的设定条件，其属于典型的内部指导性文件无疑，且现有证据也不能证明213号文件曾向社会公开发布或向两原告进行送达，故两级法院的裁定完全合法正当。

再次，金华安泰会计师事务所作出的《330国道金华县段和白龙桥公铁立交桥收费项目投资预期未收回金额测算报告》明显不符合法律规定，其测算报告参数的确定不具有排他性、客观性、合法性，且完全背离了213号文件规定的补偿范围与方式，不能作为对两公司涉案工程投资补偿金额的认定依据。因此，本案即使没有驳回两公司的起诉，其实体赔偿请求也不可能都得到支持。

首先，行政允诺行为作为一种柔性的行政行为模式，顺应了构建服务型政府及和谐社会的时代需要。本案的涉案标的额高达2亿，在本行政区域内影响深远，法院的裁定无论对地方政府还是司法审判实践均有着现实意义，不仅确实维护了法律的权威性与政府的公信力，而且有助于各方回归到合理补偿的平台，实现社会公共利益之目的的初衷。

其次，面对行政允诺行为及行政允诺纠纷增多的现状，代理人认为不能仅依赖于政策的宏观调控，而应合理运用法律规范界定行政允诺的性质，对其合法性进行判定。本案表明，无论是行政机关还是法院，在行政诉讼中相遇时，在依法裁判的框架内“创造性”解决行政争议，将是一个持久性的话题。

再次，鉴于本案类型新颖，对于创制行政允诺的立法规范，进而完善行政允诺的法律规定具有里程碑意义。故代理律师还根据本案反映出的问题，提请政府与司法部门针对这类问题进行专题调研讨论，提出尽快出台规范操作地方立法的建议。