律师代理雷州市某村委会与雷州市人民政府行政赔偿纠纷案

2012年4月22日，雷州市人民政府成立了“雷州市区城角桥至工业大道段改建工程协调小组”，负责建设雷州市区城角桥至工业大道段改建工程项目的相关事项。2012年4月24日，雷州市人民政府作出雷府办〔2012〕10号《关于印发雷州市区城角桥至工业大道段道路改建工程征收土地和房屋补偿实施办法的通知》，决定对该项目规划建设方位内的土地实施依法征收，征收土地和房屋范围为“雷州市区城角桥至工业大道段道路两边规划控制区”。在2012年2月5日，雷州市国土资源局与雷州市附城镇英山村民委员会南村村民小组（以下简称南山村村民小组）签订了《征收土地协议书》，约定征收土地面积56.535亩，征收土地位置及四至详见《省道霞海线城角桥至工业大道段道路改建工程征地红线图》。在该工程项目的建设过程中，因建设需要，雷州市人民政府拆除了英山小学门牌坊及部分围墙等建筑物，同时破损了英山小学门前通道。为了妥善处理好道路建设过程中相关问题，雷州市区城角桥至工业道道路段改建工程协调领导小组（甲方）与南村村民小组（乙方）又签订了《征收土地补充协议书》，其中第三条约定“甲方负责为英山小学重新建设校门和铺通校前5米宽水泥硬底路”。英山村委会在上述的《征收土地协议书》及《征收土地补充协议书》上均签字盖章确认。其后，英山村委会认为雷州市人民政府对英山小学实施的行政行为侵害了其合法的集体财产而于2016年4月21日提出行政赔偿申请。雷州市人民政府认为英山村委会不是合法的赔偿请求人，提出的赔偿申请没有法律依据，于2016年6月7日作出（2016）1号《行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。英山村委会不服，遂向湛江市中级人民法院提起诉讼，法院审理认为，被诉的《行政赔偿决定书》中认定英山村委会提出的赔偿请求没有依据，事实清楚，证据充分，判决驳回英山村委会的诉讼请求。英山村委会不服一审判决，委托我所律师代理其提起上诉。二审法院以涉案土地与英山村委会有直接利害关系，雷州市人民政府认定英山村委会不是适格的主体，事实不清；原审法院驳回英山村委会的全部诉求，适用法律错误，依法撤销了原审判决；撤销了雷州市人民政府所作的《行政赔偿决定书》；责令雷州市政府收到判决书之日起两个月内重新作出是否赔偿的决定。

我们认为本案属于行政征收纠纷，主要的争议的焦点是英山村委会是否具有赔偿请求资格。雷州市政府认为征收的是英山小学的土地和财产，而英山小学是具有独立机构代码的法人单位，赔偿的对象是英山小学，从而认定英山村委会不具备申请赔偿的主体资格，一审法院支持了雷州市政府的决定。实际上，涉案的英山小学的土地及建筑物是属于英山村的。根据《中华人民共和国国土法》第八条第二款规定，

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。雷州市政府没有提供英山小学国有土地所有权证，而事实上英山小学历史以来就是英山村委会办的农村小学，由英山村委会提供土地并建设。因此征收英山小学的土地和破损英山小学的财产，就是征收英山村委会的财产。英山村委会当然与征地拆迁赔偿有利害关系，是适格的主体。具体而言，1、根据物权法定原则，英山村小学历史以来，都是英山村的小学，其土地是村集体土地，在村小学没有被征收之前，其土地的性质是属于集体所有土地；英山村小学是村筹资建设的，因此英山小学建筑物的所有权也是村委会的。因此征收和补偿的对象应当是英山村委会。2、英山村委会下辖英山南村和北村两个村民小组，其在英山南村的《征地补偿协议书》上盖章是证明行为，不是确认行为。综上，英山小学具有独立法人资格，但村委会对小学土地及建筑物拥有所有权，村委会才是征收补偿主体，具有申请赔偿的主体资格，雷州市政府的《赔偿决定书》和一审判决认定事实错误，我作为英山村的法律顾问，为维护顾问单位利益，依法代理本案诉讼。

二审法院判决，撤销一审判决，撤销雷州市人民政府作出的《行政赔偿决定书》，责令雷州市人民政府依法重新作出决定。

二审法院认为，本案的焦点是雷州市人民政府以涉案被征收土地系由英山小学使用并且该小学是独立事业法人为由，认定该土地所在的英山村委会并非适格的赔偿主体是否成立？

就本案焦点，二审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十六条之规定，征收土地应当给予补偿，补偿的对象是被征收土地的所有权人、使用人。本案中，涉案土地在被征用前虽然由英山小学实际使用，且该小学为独立事业法人，但是英山小学的事业法人资格并不等同于土地权属凭证，雷州市人民政府亦未举证证明英山小学系被征收的土地所有权人或者使用权人。该府仅依据英山小学为独立事业法人及确认被征收土地的补偿对象应为英山小学，并据此否定英山村委会的相关资格，欠缺事实根据和法律依据。二审法院认为，从本案证据看，涉案土地在英山村范围内，并没有在本案征收之前已转为国有土地或转至英山村名下的相关证据，应当认定为涉案土地为集体土地。同时，英山小学的教学楼等主要设施均由英山村委会出资建设和维护。这些证据足以认定涉案被征收土地和该村有直接利害关系，因此认定雷州市人民政府认定英山村委会不是适格的主体，事实不清，证据不足，据此撤销一审判决，责令作出具体行政行为的雷州市人民政府重新作出是否赔偿的决定。

一、关于土地所有权问题

根据《中华人民共和国国土法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十六条之规定，征收土地应当给予补偿，补偿的对象是被征收土地的所有权人、使用人。本案中，英山村委会是否与征地行为有利害关系？是否具有主体请求资格？英山小学坐落在英山村，其土地没有被政府征收和征用的证据。结合我国农村历史情况，改革开放前，每个村集体都办有村小学，教育上归政府管理，但土地由村集体提供，并由村集体建设，在没有被政府征收前其土地的集体所有。雷州市政府以英山小学具备独立法人资格为依据，认定英山小学为征地赔偿主体，认定事实错误，是财产所有权主体界定错误，征地补偿对象错误，剥夺了英山村委会的赔偿请求权。

二、本案中，英山村委会申请雷州市的赔偿请求是否属于申请义务机关的先行处理行为，雷州市政府作出的（2016）1号《行政赔偿决定书》是否属于义务机关的先行处理行为？

英山村委会向雷州市政府提出赔偿请求，是因为雷州市政府违法确定英山学校为征收土地和财产的所有权人，雷州市政府以英山村委会在征地补偿协议上盖章行为认定为确定行为，其实这是证明行为。因为，征地补偿的对象是英山小学和英山男村村民小组，英山村委会都没有被雷州市政府认可为土地和财产所有权人，也没有和英山村委会签订《征地补偿协议》，英山村委会也没有得到任何补偿，侵犯了英山村委会的财产权利。本人认为，雷州市政府的《赔偿决定书》就是先行处理行为，我们单独提起赔偿请求诉讼于法有据。二审法院没有支持原告的赔偿请求值得商榷。

本案涉及农村土地征地拆迁，针对如何依法拆迁，如何保障村集体的合法权益，又能保证国家、地方重大交通等基础建设顺利进行，是摆在我们面前的重大课题。本案从2012年启动开始，先后经过行政赔偿申请、一审、二审，历时5年，尽管得到了二审法院的支持，但引发案件的原因也值得我们深思。建议：

政府继续加大村居法律顾问工作的投入力度，使律师更好的为村居服务，为人民服务。同时，政府重大重点项目建设时以政府购买服务的方式引入律师参与，提供法律服务，使政府的行政行为更加依法、更加规范，不断提高依法行政水平和依法行政的意识，使依法治国的方略得到更好的贯彻。