律师代理第三人参与对某市人民政府行政复议决定的行政诉讼案

第三人与某某经济社双方争议地名“蚬子塘”林地（下称“争议山”），面积约12000亩。1958年争议山列入到某某湖林场的经营管理范围内。1965年经广东省人民委员会批准设立第三人，系国营林场，性质国有，将争议山列入到第三人林场经营管理范围内。1966年广东省林业厅某某工区简图将争议山划到第三人的某某湖工区管理范围内。1986年1月15日，为解决当地群众少山或无山，按广东省人民政府及各级政府的文件与要求，在某某县人民政府等多部门主持与见证下，第三人与某某经济社所在的区公所部门签订《协议书》并作附图，将原属第三人的部分山地划回给当地群众，但是争议山不在划回山地范围内，争议山仍属第三人经营管理范围内。1986年1月29日某某县人民政府向某某地区行署报告上述协议及有关情况。次日某某地区行署复函某某县人民政府，要求及时做好发证工作，回划给区乡的山林和第三人的山林由县政府重新发证。同年2月27日，某某县人民政府发文转发了某某地区行署复函，并要求按复函精神和要求，重新填发山林证书。1986年9月20日，某某县人民政府根据上述复函及《协议书》，重新勘查、确认界址，并向第三人颁发了《山林所有证》（NO：00004X2），争议山在第三人某某工区的管理范围内，“蚬子塘”林地仍属第三人。1987年，某某经济社以其持有户主为林某某等人的13份《土地房产所有证》及户主为林某某等人的16份《自留山证》向第三人提出异议，产生争议山权属纠纷。

（3）案件处理审理经过

1992年3月，某某经济社就争议山“蚬子塘”山林所有权纠纷向某某县人民政府申请调处，某某县人民政府于1993年9月25日作出某府[1993]62号处理决定，认为某某经济社持有的土改证和《自留山证》的四至和与争议山四至范围相符合，并长期管理使用至今，而第三人成立前后无任何事实和依据能说明争议山的权属发生过转移，持有的《山林所有证》是无依据的，将争议山权属确权归某某经济社所有。第三人不服，向某某市人民政府申请复议。1994年6月24日，某某市人民政府作出某府复决字[1994]3号复议决定，认为1986年1月15日由多方代表签订的《协议书》解决了当地的山林权属纠纷，也解决了部分群众少山或无山的问题，并明确第三人的场界，应当以协议书为基础，撤销了某府[1993]62号处理决定，由某某县人民政府重作具体行政行为。

1995年1月20日，某某县人民政府重新作出某府决字[1995]第10号处理决定，认为某某经济社确权和管收事实具有合法的连贯性和延续性，权属主张理由充分合法。第三人不能提供合法有效的文字和具体管理事实，凭各时期自绘的有关文件附图为据主张争议山权属，证据不足。撤销了第三人持有的《山林所有证》中涉及争议山的部分内容，仍将争议山确权给某某经济社。第三人仍不服，于1995年1月24日向某某市人民政府申请复议。

1995年1月24日，某某市人民政府受理第三人的复议申请后，前后又组织人员到争议山现场调查取证及了解有关事实等，但是一直未作出行政复议决定。直至2014年7月1日，某某市人民政府向某某县人民政府、第三人及某某经济社发出通知，告知恢复审理此案，并组织调查及听证等。2014年10月9日，某某市人民政府作出某府行复[2014]37号行政复议决定，认为某府决字[1995]第10号处理决定事实不清，证据不足，适用法律错误，撤销某府决字[1995]第10号处理决定，由某某县人民政府在60日内重新作出具体行政行为。

2014年11月6日，某某经济社不服某某市人民政府作出的某府行复[2014]37号行政复议决定，向某某市中级人民法院提起行政诉讼。某某市中级人民法院经审理认为，第三人持有的《山林所有证》四至明确，权属来源明确，属合法有效的确权证据。鉴于某府行复[2014]37号行政复议决定实体处理并无不当，为此，认定期限问题对当事人的实体权利不会造成影响，属程序瑕疵。某某市中级人民法院于2014年12月29日作出（2014）某中法行初字第24号行政判决，驳回某某经济社的诉讼请求。

某某经济社不服一审判决，向广东省高级人民法院提起上诉。广东省高级人民法院经审理认为，第三人持有的《山林所有证》是合法有效的确权证据，某府行复[2014]37号行政复议决定撤销某府决字[1995]第10号处理决定并责令重作并无不当。某某市人民政府明显超过法定期限作出复议决定，属于程序不当，由于第三人在法定期限内申请了行政复议，也未撤回复议申请，其申请复议的权利应该得到保护，某某市人民政府依法作出复议决定纠正某某县人民政府不当行政行为，属履行法定职责。某某经济社及第三人的目的是对争议山进行确权调处，某某市人民政府超期作出复议决定对当事人的实体权利没有造成实质性影响，属于程序瑕疵。广东省高级人民法院于2015年10月23日作出（2015）粤高法行终字第84号行政判决，驳回上诉，维持原判。

1、争议山权属来源清楚。争议山自1958年纳入某某湖林场，在其《设计任务书》范围内。1965年经广东省人民委员会批准纳入第三人林场范围内，且一直由第三人经营管理。1986年1月15日，为解决当地一些群众山少或无山，根据上级文件要求，第三人与某经济社所在区公所签订《协议书》并作附图，争议山不在划回范围，仍属第三人经营管理。1986年9月20日某县人民政府新发《山林所有证》给第三人，争议山在新颁发的林权证范围内。因此，第三人持有的《山林所有证》是在处理当地群众纠纷后重新确认界址颁发的，是争议山合法有效的权属依据。根据原施行的《关于调处山林纠纷的若干规定》第二条第三点和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十一条及第二十八条处理的规定，国营林场与社队山林纠纷应当遵守和维护设计任务书以及原来场社签订的协议。如变更第三人的经营范围应当经原批准机关批准。因此，某府决字[1995]第10号处理决定事实不清，证据不足。某府行复[2014]37号行政复议决定事实清楚、证据充分。

2、第三人在法定期限内已申请行政复议，某某市人民政府已受理，第三人也未撤回复议申请，行政复议的权利应当受法律保护。第三人不服某府决字[1995]第10号处理决定可申请复议，是法律赋予第三人的权利，第三人申请复议而行政复议决定未作出，某某经济社认为第三人在行政复议期满未提起行政诉讼即放弃了诉讼权利毫无依据。一般行政复议期间具体行政行为不停止执行，但是不能因作出行政复议决定超过法定期限认定某府决字[1995]10号处理决定自然生效。某府行复[2014]37号行政复议决定除超过法定期限作出外，无其他违法情形，实体处理也并无不当，未对当事人的实体权利造成实质性影响。为实际解决第三人与某某经济社的权属纠纷，达到诉讼目的。请求驳回某某经济社要求撤销某府行复[2014]37号行政复议决定的诉讼请求。

某某市中级人民法院经审理认为，争议山在土改时确权给某某经济社所有，并填发《土地房产所有证》。1958年争议山列入某某湖林场经营管理范围内，争议山所有权利人从某某经济社转至某某湖林场所有，后经有关部门批准将争议山合并至第三人林场，争议山权利人转移为第三人。第三人现持有的《山林所有证》是处理周边山林地相邻关系后重新确认的林权证，争议山在该林权证范围内。原施行的广东省人民政府粤府[1983]128号《关于调处山林纠纷的若干规定》第二条第三点的规定“处理国营林场与社队的山林纠纷，应遵守和维护县级以上人民政府和主管部门批准的国营林场设计任务书（经营范围），以及原来场社签订的有关合约和协议。……”某某县人民政府作出的某府决字[1995]第10号处理决定在无充分相反证据推翻上述事实的情况下，否认相关文件及事实，依据不足，违反上述规定的要求。某某市人民政府撤销原具体行政行为并责令重作，事实清楚，证据充分。第三人在法定期限内申请行政复议，其申请复议的权利应受到保护，作出复议处理决定是某某市人民政府应当履行的法定职责。但是某某市人民政府违反原施行《行政复议条例》的期限规定，程序不当，本院予以指正。因某府行复[2014]37号行政复议决定实体处理并无不当，超期作出行政行对当事人实体权利不会造成影响，对某某经济合作要求撤销某府行复[2014]37号行政复议决定是诉求不予支持。判决驳回某某经济社的诉讼请求。

广东省高级人民法院经审理认为，根据第三人提供的第三人林场设计任务书等证据充分证明争议山属第三人所有。第三人所持有的《山林所有权》是在处理当地群众纠纷后重新确认界址颁发的林权证，是合法有效的确权依据。某府行复[2014]37号行政复议决定撤销某府决字[1995]第10号处理决定并责令某某县人民政府重新作出具体行政行为并无不当。某某市人民政府明显超过法定期限作出复议决定，属于程序不当，由于第三人在法定期限内申请了行政复议，也未撤回复议申请，其申请复议的权利应该得到保护。一般行政复议期间具体行政行为不停止执行，某某市人民政府依法作出复议决定纠正某某县人民政府不当行政行为，属履行法定职责，符合我国行政复议法规定的防止和纠正不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权的行政复议目的。因第三人与某某经济社是对争议山权属问题进行确权调处，被诉的行政复议处理决定实体处理并无不当，超期作出复议决定对当事人的权利没有造成实质影响，属于程序瑕疵，因此，原审法院对于某某经济社撤销被诉行政复议决定的诉请不予支持并无不当，本院给予维持。判决驳回上诉，维持原判。

（2014）河中法行初字第24号行政判决。

（2015）粤高法行终字第84号行政判决。

某某市人民政府确实超过法定期限作出行政复议处理决定，为此作为利益相关方第三人的代理律师，主要代理思路是从实体处理是否正确着手，提出第三人在法定期限内申请行政复议并被受理，其行政复议的权利应当受法律保护，具体行政行为程序虽然存在瑕疵，但是不影响当事人的实体的实质权利，并不应随意被撤销。

（一）充分收集有效的证据证实争议山确实属第三人所有是本案关键

根据《行政诉讼法》第三十五条规定“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”，在行政诉讼过程中，被告不得自行向原告、第三人和证人收集证据，但是第三人可依法提供证据。结合本案第三人与某某经济社是在1987年发生纠纷，1992年申请调处至今二十余年，由于年代年远，对于争议山历史变迁资料难以收集。因此，作为第三人的代理律师在对具体行政行为证据进行补强收集是非常关键的。本案第三人的代理律师调取了涉及多部门的多方面争议山权属证据，主要包括：（1）广东省某某专区某某湖林场造林调查设计说明（1958.7）；（2）广东省国营林场设计任务书（建设单位：某某林场）及附图；（3）关于请批准扩大发展国营某某林场的报告（1965年）；（4）国营某某林场扩场规划意见（1965年7月）；（5）广东省林业勘测设计院技术档卷（1965年7月）；（6）关于将某某等四个林场收归省管理的通知（六五机字507号）；（7）某某工区简图（根据省林业厅1966年12月林相图绘）；（8）《关于从某某林场划回一些山地给我县区乡的报告》、《同意某某林场划回部分山地给区乡问题的复函》、《转发某署办<同意某某林场划回部分山地给区乡问题的复函>的通知》、《协议书》及附图；（9）广东省某某林场林相图；（10）关于各工区护林防火责任区界至划分的通知；（11）某某县山林所有证。以上证据之间相互印证，证实争议山权属确实归第三人所有。

本案实体处理主要法律依据：1、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十八条“当事人之间达成的林权争议调解协议或者人民政府作出的林权争议处理决定，涉及国有林业企业事业单位经营范围变更的，应当依法报有关行政机关批准。未经批准的调解协议和处理决定无效”。2、原施行的《关于调处山林纠纷的若干规定》“二、调处山林纠纷的政策原则……处理国营林场与社队的山林纠纷，应遵守和维护县以上人民政府和主管部门批准的国营林场设计任务书（经营范围），以及原来场社签订的有关合约和协议……”。3、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十一条“调处国有林场与乡镇、农村集体经济组织的林权争议，应当维持县级以上人民政府及其行政主管部门批准的国有林场总体设计书、设计文本规定的经营范围，以及原国有林场与乡镇、村签订的有关合约和协议”。

（二）具体行政行为程序瑕疵，并未对当事人的权利没有造成实质影响，应予以维持，以避免浪费司法资源，有利于矛盾纠纷的解决

某某市人民政府确实超过法定期限作出行政复议处理决定，如果实体处理不当，必然会被撤销，但是如果实体处理并无不当，只是程序瑕疵，并未对当事人的权利没有造成实质影响，应予以维持。主要法律依据：1、原施行的《行政复议条例》第一条“为了维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法和有关法律，制定本条例”、第三十九条“复议期间具体行政行为不停止执行。但有下列情形之一的，可以停止执行：……”、第四十六条“复议机关应当在收到复议申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。复议决定一经送达即发生法律效力”。2、《行政复议法》第一条“ 为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”、第四条“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”、第二十一条“ 行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：……”、第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”。

本案主要涉及某某市人民政府超过法定期限作出复议处理决定是否应当撤销问题。根据原施行《行政复议条例》（1991年开始实施，1999年10月1日废止）第四十六条“复议机关应当在收到复议申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外”和《行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”的规定，某某市人民政府未在六十日内作出复议决定，属程序违法。但是，是否具体行政行为程序违法必定会被撤销？这主要应从具体行政行为程序违法是否确实导致了实体处理错误，如果实体处理不当，必然会被撤销。但是如果实体处理并无不当，只是程序瑕疵，并未对当事人的权利没有造成实质影响，根据原施行的《行政复议条例》第一条及《行政复议法》第一条、第四条的规定，行政复议机关坚持有错必纠，符合我国行政复议法规定的防止和纠正不当的具体行政行为、保障和监督行政机关依法行使职权的行政复议目的，保障法律、法规的正确实施，应予以维持。同时，本案中某某市人民政府作出的某府行复[2014]37号行政复议决定除超过法定期限作出外，无其他违法情形，实体处理也并无不当，未对当事人的实体权利造成实质性影响，本着实际解决第三人与某某经济社的林地权属纠纷，不宜以单纯超过法定期限作为撤销行政复议决定的理由，以避免浪费司法资源，有利于矛盾纠纷的解决。为此，一、二审法院判决予以维持是正确的。建议律师在代理涉及行政行为程序违法的案件中，应更注意行政行为实体处理是否正确，不应过多纠缠于对当事人的实体权利未造成实质性影响的程序问题。同时，建议立法部门对《行政复议法》、《行政诉讼法》进行修改，加强监督行政机关依法行使职权行为，对行政机关不按照规定期限作出行政行为情形的，对行政机关及负责人作出明确处罚措施，造成当事人经济损失的，应当予以赔偿。