律师代理山东某公司诉济南高新技术产业开发区管委会政府信息公开案

2018年6月27日，山东某公司通过网上申请的方式向济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“高新管委会”）申请公开：1．2017年11月14日，济南高新区管委会制作的《有关土地事宜专题会议纪要》；2．2017年12月18日，济南高新区管委会制作的《规划土地审定领导小组第三次会议暨高新区闲置土地认定第一次会商会议纪要》。

7月3日，高新管委会所属的高新区国土规划建设管理局通过邮件方式，作出《关于山东某公司申请公开事项的回复》，载明：按照《 国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条中规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。你单位申请公开的会议纪要具有内部性、过程性等特点，因此不予公开。”山东某公司不服，于2018年7月10日提起行政诉讼，要求1.判令依法撤销高新区国土规划建设局作出的《关于山东某公司申请公开事项的回复》；2.判令由被告在法定期限内对原告的申请重新作出回复。

一、案涉会议纪要对原告的权利义务产生实际影响，已实际产生了“对外”效力，以“内部性”为由拒绝公开属于适用法律错误，亦与事实不符。

《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）（下称国办发（2010）5号文）第二条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”首先，这里用了“一般”的提法，也即仍有例外情形；其次，也是更重要的是，在我国的立法实践中，“内部管理信息”主要是指公务人员的任免、奖惩和内部管理工作秩序等有关信息，案涉会议纪要中涉及对案涉企业权利义务安排的信息显然不属于5号文所述“内部管理信息”。

2018年4月18日，高新区国土规划建设管理局作出的（2018）44号《关于山东某公司保税物流项目复工申请的回复》（下称44号《回复》）中载明:“经高新区闲置土地认定会商会议研究，决定采取收回方式对你单位保税物流项目地块进行处置，综合保税区发展中心负责与你单位对接协商，做好土地收回相关工作。”

可见，案涉会议纪要作出了收回原告保税物流项目地块的决定，而且安排综合保税区发展中心与原告对接，做好土地收回相关工作。也即案涉会议纪要直接对原告的权益事项予以明确，而且“《关于山东某公司保税物流项目复工申请的回复》实际上已经告知了原告案涉会议纪要中涉及原告的内容”（见行政答辩状）。因此，案涉会议纪要对原告的权利义务产生了实际影响，已实际产生“对外”效力，侵害了原告的重大合法权益，而非仅系行政机关“内部管理”的信息，属于应予公开的政府信息范围。

在最高人民法院首次集中发布涉政府信息公开十大典型案例之《张宏军诉江苏省如皋市物价局案》中进一步明确了不予公开的“内部信息”的范围及理由。所谓内部信息，就是对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见。之所以要免除公开内部信息，目的是保护机构内部或不同机构之间的交流，从而使行政公务人员能够畅所欲言，毫无顾忌地表达自己的真实想法。案涉会议纪要已经对原告产生了直接的约束力，不属于仅限于机构内部或不同机构之间交流的“内部信息”，属于应予公开的政府信息范围。

二、案涉会议纪要有关内容具有确定性，已经形成终局性结论，且已经成为对外做出更多行政行为的依据，并非处于讨论、研究或者审查中。以“过程性”拒绝公开属于适用法律错误。

《政府信息公开条例》并未规定“工作信息”“内部信息”“过程信息”等不予公开，是因为此类提法易生误解、易被滥用，从而导致该条例的四项立法目的（保障知情权、提高透明度、促进依法行政、发挥信息服务作用）落空，故在该条例起草过程中，参加专家一致认为要防止有些行政机关和公务人员借此类提法之名，行背离政府信息公开立法目的之实（例如有些行政行为过程很长，有时迁延数年没有彻底完结，如果非得在行政行为过程彻底完结后才能提供信息，有时难免会造成难以挽回的权益损害和巨大的社会成本），而且此类行政行为复杂多样化，故不宜简单生硬地规定一律公开或不公开，宜交由行政实践和司法实践来具体妥善和逐渐清晰地解决，已经完结和确定的部分内容也可予以公开。国办发（2010）5号文第二条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”这里所述的“过程性信息”，主要是指未形成终局性结论的信息，它们处于讨论、研究或者审查中。《山东省政府信息公开办法》第九条规定的“其他属于调查、讨论、处理过程中的有关信息，因其内容不确定，不予公开”，也是因为该“有关信息”的不确定而不予公开。但已经完结和确定的部分内容，则属例外，应另作别论。

但是，案涉会议纪要已经成为了44号《回复》的依据，有关内容已经确定地安排了（研究决定了）案涉企业的权利义务，不存在案涉会议纪要仍需讨论、研究、审查的情形，故属于应予公开的政府信息范围。

三、《关于山东某公司申请公开事项的回复》程序不合法、内容不正确，应予撤销。

2018年6月27日，原告通过网上申请的方式向被告申请公开案涉会议纪要。根据《政府信息公开条例》第十七条、《山东省政府信息公开办法》第十三条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。2018年7月3日，没有制作案涉会议纪要，也不是被申请人的高新区国土规划建设管理局通过邮件方式，向原告作出《关于山东某公司申请公开事项的回复》（下称案涉信息回复），案涉信息回复主体不适格。

案涉信息回复按照国办发（2010）5号文第二条的规定，认为案涉会议纪要具有内部性、过程性等特点，不予公开，属于适用法律错误，亦与事实不符，理由同代理意见一、二部分内容，在此不再赘述。

四、答辩状中称“如果公开案涉会议纪要，会影响社会稳定”。该理由并非案涉信息回复做出时的理由，非本案的审查范围，且与事实不符；即使案涉会议纪要中含有其他的不应当公开的内容，被告也应当做区分处理后公开。

案涉信息回复中列明的理由仅为“申请公开的会议纪要具有内部性、过程性等特点”，没有其他理由。被告在答辩状中又称“如果公开，会对相关当事人造成影响，进而影响社会稳定。因此，案涉会议纪要不应公开。”这不属于被告作出被诉行政行为的理由，不属于本案的审查范围，且与被告的后续行为以及案涉企业的实际情况等事实不符，不存在影响社会稳定的情形。

答辩状中称：案涉会议纪要，涉及答辩人对全区闲置土地处置的有关内容、内部工作安排以及其他工作内容。如果公开，会对相关当事人造成影响，进而影响社会稳定。事实上，44号回复中已告知了案涉会议纪要中涉及原告受处理的内容，原告得知后，依法向被告申请政府信息公开、向法院提起行政诉讼，这不仅没有影响社会稳定，反而有助于促进被告依法行政。被告有义务提供对原告权利义务产生重大影响的44号回复的依据即案涉会议纪要。根据《政府信息公开条例》第二十二条规定，如果被告认为案涉会议纪要中含有不应当公开的内容，能够作区分处理的，应当向原告提供可以公开的信息内容。

五、答辩状中称“原告的申请属于重复申请”，这一说法既与事实不符，又于法无据。因为原告的申请并未构成重复申请，且并不知晓案涉会议纪要的详细内容。

国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见（国办发〔2008〕36号）第十三条规定：“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复”。《山东省政府信息公开办法》第二十六条第九项规定“同一申请人无正当理由重复向同一行政机关申请公开同一政府信息，行政机关已经作出答复的，应当告知申请人不再重复受理。”这是目前对于重复申请法律依据。构成重复申请的要件有三：一是同一申请人，二是同一行政机关，三是同一信息。事实上，原告第一次就案涉会议纪要向被告提出申请，不构成重复申请。

答辩状中称送达原告的44号《回复》中，实际上已告知原告案涉会议纪要中涉及原告的内容。因此原告的申请属于重复申请。这与上述规定不符。而且，原告通过44号《回复》只知晓采用收回方式，至于为何收回，如何收回，谁参与收回，都不知晓，非常有必要获得该会议纪要。

六、（2017）最高法行申1310号行政裁定不能成为本案的裁判依据。

（2017）最高法行申1310号行政裁定只是针对个案做出，而且也只是说明会议纪要的普遍性质，并非一概而论：这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。

判定会议纪要应否公开，不应只看会议纪要这种信息的载体或形式，而应当分析这一信息载体所记载的内容。若会议纪要所记载的内容都属于法律明确规定的内部管理信息或者过程性信息、讨论性信息，则依法一般可免于公开，但是内容或者部分内容已经对行政相对人产生实质影响，且信息具有确定性，就应当予以公开。

综上诉述，案涉会议纪要已经对原告的权利义务产生实际影响，产生了实际约束力和影响力，属于应予公开的范围。请贵院依法撤销案涉信息回复，判令被告在法定期限内重新作出回复，提供案涉会议纪要。

山东省济南市中级人民法院（2018）鲁01行初705号行政判决书

1.撤销被告所属高新区国土规划建设管理局作出的《关于山东某公司申请公开事项的回复》；2.被告济南高新技术产业开发区管理委员会在本判决生效之日其十五个工作日内，对山东某公司的信息公开申请重新作出答复。

针对被告资格，法院认为：原告向被告申请公开相应政府信息，被告根据我国《政府信息公开条例》第二十一条的规定，应当根据情况分别作出答复。在被告未以自己名义作出答复的情况下，其所属高新区国土规划建设管理局所作的回复，可以视为接受被告委托而作的回复，相应法律后果应由被告承担。

针对被告举证的拒绝根据和理由是否成立，法院分述为以下三个具体方面：

一、关于被告提出的“内部性、过程性”理由能否成立的问题。

法院认为，根据国务院办公厅国办发（2010）5号文件第二条规定，内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率，故原则上属于不应公开的政府信息。但本案中，案涉会议纪要形成了收回原告宗地的决议，被告所属高新区国土规划建设管理局也将该会议纪要形成的决议送达给原告，说明相关内容已经不属于“思思形成”的信息，被告以案涉会议纪要具有“内部性、过程性”不予公开，不符合国办发（2010）5号文件的制定宗旨，法院不予支持。

二、关于被告提出的“影响相关当事人”理由能否成立的问题。

法院认为，根据《政府信息公开条例》第二十三条的规定，行政机关在处理政府信息公开申请时，应当注意保护第三人的合法权益。但法院同时注意到，根据《政府信息公开条例》第二十二条的规定，被告为考虑能否对案涉会议纪要作出区分处理，以“可能影响相关当事人”为由拒绝公开，法院不予支持。

三、关于被告提出的“影响社会稳定”理由能否成立的问题。

法院认为，根据国办发（2010）5号文件第七条规定，行政机关处理政府信息公开申请时，应当考虑社会稳定因素，以合理方式避免对社会稳定造成不良影响，行政机关以该理由拒绝公开的，应当提供相应协商会商和综合研判的证明材料。本案中，被告提出“影响社会稳定”理由，但未能提供协商会商或综合研判的证明材料，法院对该主张不予支持。

本案中，法院基本上采纳了原告代理人的意见，认为会议纪要是否应予公开，不能一概而论，应当根据《政府信息公开条例》、国务院办公厅国办发（2010）5号文件规定、以及立法原则、制定宗旨，案涉会议纪要的具体内容等综合判断。如果会议纪要的对相对人的权利义务产生了实际影响，已实际产生“对外”效力，属于应予公开的政府信息范围。如果行政机关认为公开会议纪要会影响相关当事人，应当根据《政府信息公开条例》的规定，做区分处理，而不能以此拒绝公开。如果行政机关认为公开会议纪要会影响社会稳定，应当提供相应协商会商和综合研判的证明材料，亦不能据此拒绝公开。这些为处理类似案例提供了借鉴和参考。

《政府信息公开条例》中虽然没有“政府信息以公开为原则、不公开为例外”的具体规定，但几乎每一个条文都体现了“政府信息公开”的意涵，特别是“三监督一服务”的立法目的，以及除了“三安全一稳定”“两秘密一隐私”之外都应予公开的要求，更是体现了“政府信息以公开为原则、不公开为例外”的立法精神和法律原则。

2014年10月23日，中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”中明确规定：全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。2015年12月27日，中共中央、国务院颁布的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》第二部分“强化对行政权力的制约和监督”中进一步重申了“坚持以公开为常态、不公开为例外原则”。

《政府信息公开条例》及相关司法解释中都没有规定会议纪要是否公开。实践中，行政机关往往以以会议纪要属于内部性、过程性信息、公开会影响社会稳定等理由拒绝公开。会议纪要是否公开，应当根据会议纪要的内容来确定。如果会议纪要的内容是有关公务人员的任免、奖惩和行政机关内部管理工作秩序等，可以不予公开；如果会议纪要的内容涉及到对相对人的权益安排，对相对人的权利和义务产生了影响，则应当予以公开。