律师代理福州某经营部诉福州市人民政府不履行职责案

寿宁县纸张供应站福州经营部（以下简称福州经营部）系隶属于寿宁县乡镇企业局的集体所有制企业。涉案地块位于福州市鼓山镇湖塘村福兴投资区福新路东段，面积12.2亩，系福州经营部于1997年11月以每亩支付11.5万元的补偿代价取得，《国有土地使用证》中登记为划拨方式。

该地块上合法建有一座仓库和一幢职工宿舍楼，未办理产权证。宿舍楼建设资金中包含有福州经营部47名职工集资款147.5万元，福州经营部又投入490万元，建成48套5500平米的职工宿舍楼。

福州经营部与福州市商业银行金城支行合同纠纷，经福州市中级人民法院（以下简称福州中院）审理后进入执行程序，福州经营部为被执行人。福州中院委托福州铁路运输法院（以下简称福铁法院）代为执行。福铁法院接受委托后，于2006年7月12日对涉案土地及地上建筑物依法裁定查封。

经福铁法院依据福州市人民政府《关于人民法院执行涉及处置土地使用权有关工作的通知》规定发函征求处置意见，福州市土地发展中心（以下简称土地发展中心）复函确定涉案地块已列入收储计划。福铁法院遂作出（2005）福铁执字第39-1、第39-2号民事裁定书，裁定由土地发展中心按规定程序进行收储。

此后，土地发展中心经评估将土地收储款240万元汇至福铁法院指定账户。2007年福州经营部的榕国用（1997）字第00433B号《国有土地使用证》被注销。2009年11月11日，宁德市人民政府函告福州市人民政府，请求协调相关部门帮助解决福州经营部职工下岗安置和集资建房权属等相关问题。福州市土地发展中心经福州市人民政府同意，于2010年7月27日将福州经营部职工宿舍楼的职工集资款本金147.5万元汇付至寿宁县乡镇企业局。

2012年3月12日，福州经营部以福州市人民政府收储土地但不处置地上建筑物违法为由，向福建省人民政府申请行政复议， 2013年4月11日，福建省人民政府作出了闽政行复驳（2013）7号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了福州经营部的行政复议申请。

福州经营部遂向福州中院提起行政诉讼，2013年10月30日福州中院作出（2013）榕行初字第65号判决，以土地发展中心协助人民法院执行生效法律文书的行为不属于行政复议的受案范围为由，驳回了福州经营部的诉讼请求。福州经营部遂又上诉至福建省高级人民法院（以下简称福建高院），2014年11月17日福建高院作出（2014）闽行终字第8号判决，维持了一审判决。

福州经营部不服，向最高人民法院申请再审。申请再审复查阶段，福州市人民政府责成土地发展中心与福州经营部联系并依法处理涉案土地地上建筑物的补偿事宜，后土地发展中心发函（榕地中函2015第 1988号）至福州经营部，请福州经营部提供相关材料，以尽快完成涉案地上建筑物的评估工作。

据此，最高人民法院遂于2015年12月10日作出（2015）行监字第714号通知书，认为土地发展中心已根据福州市人民政府的要求启动涉案土地地上建筑物的处置工作，福州经营部的再审申请已无实际意义，遂决定不对该案提起再审，并明确如果福州市土地发展中心其后不履行相关职责也不依法作出补偿决定，福州经营部可以向人民法院提起诉讼。

其后，福州经营部向土地发展中心提供了地上建筑物评估所需资料，但处置与补偿工作因迟迟不予确定评估机构而再次陷于停顿。福州经营部遂诉至福建省莆田市中级人民法院（以下简称莆田中院），请求确认福州市人民政府收储土地不依法处置地上建筑物的行为违法。莆田中院于2016年8月1日作出（2016）闽03行初72号判决，认定福州市人民政府具有处置涉案土地地上建筑物的职责，鉴于福州市人民政府已责成福州市土地发展中心与福州经营部取得联系，尽快启动评估工作，并非不处置涉案地上建筑物，据此认定福州市人民政府不存在不依法处置的行为，继而驳回了福州经营部的诉讼请求。

福州某经营部不服，遂向福建省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，确认福州市人民政府收储土地不依法处置地上建筑物行为违法，并依法给予补偿。

福州某经营部委托北京市时代九和律师事务所律师谢惠定担任其上诉代理人。

本案涉及到诸多的事实问题和法律问题，其中的争议焦点主要有三个：一是本案是否属于重复起诉；二是本案是否属于行政诉讼的受案范围；三是福州市人民政府的土地收储工作是否已完成。

关于本案的代理思路：北京市时代九和律师事务所律师在接受委托前，福州某经营部曾以土地收储违法为由，向福建省人民政府申请过两次行政复议，均被驳回。此时据那时已逾数年。代理律师分析认为，需要对解决问题的思路作出调整，于是，确定将土地收储本身是否合法的问题搁置起来，而以福州市人民政府收储土地不依法处置地上建筑物违法作为突破口。

随后，福州经营部向福州市人民政府提出了要求处置地上建筑物的请求，但未获回复，六十日届满后向福建省人民政府申请行政复议，请求责令福州市人民政府处置地上建筑物。由此，开启了漫长的行政复议和前后两轮的行政诉讼历程，整个过程主要围绕上述三个问题展开。

对于这三个争议焦点，代理律师的代理意见如下：

（一）本案是否属于重复起诉？

本次诉讼虽然是第二轮诉讼，但本案不属于重复起诉。《民事诉讼法》司法解释第二百四十七条明确规定了构成重复起诉的条件，即需同时满足当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同或后诉的诉讼请求实质上否定了前诉裁判结果三个要素。判断行政诉讼是否属于重复诉讼可以参照《民事诉讼法》司法解释的规定。

本案是针对福州市人民政府不履行法定职责的行为提起的诉讼，在前诉中福建省人民政府是被告，福州市人民政府的诉讼地位是第三人而不是被告；本案在诉讼标的、诉讼请求上不同于前诉针对福建省人民政府错误作出闽政行复驳（2013）7号《驳回行政复议申请决定书》的行为所提起的诉讼，前后之诉不构成重复起诉。

对此，《中华人民共和国最高人民法院通知书》（2015行监字第714号）中载明：“福州市土地发展中心其后不履行相关职责也不依法作出补偿决定，可以向人民法院提起诉讼”，即已明确了以福州市人民政府不履行职责为由，再行提起的诉讼不构成重复起诉。

（二）本案是否属于行政诉讼的受案范围？

代理律师认为，本案显然属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于行政机关根据法院协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》中规定：“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”本案分歧主要在于如何理解、适用该司法解释。

福建省人民政府闽政行复驳（2013）7号行政复议申请决定和福州中院（2013）榕行初字第65号行政判决、福建高院（2014）闽行终字第8号行政判决均认为：请求对涉案地块上的建筑物给予相应的补偿，属于对人民法院执行活动所持的异议，不属于行政复议、行政诉讼的受案范围。然而，福铁法院多次拒绝了福州经营部提出的执行异议申请。各方相互踢皮球，福州经营部疲于奔命。

迫于无奈，福州经营部向福铁法院提出国家赔偿申请，被驳回后，福州经营部遂向南昌铁路运输中级法院提出复查申请，南昌铁路运输中级法院维持了原决定，两级法院均认为对于在行政机关协助执行过程中出现的问题，应提起行政诉讼，而不属于执行异议和国家赔偿的范畴。

事实上，福州市人民政府进行土地收储，包括收储土地本身在内的整个收储行为都是违法的。由于时效等因素，加之福州市人民政府毕竟给予了240万元的土地补偿，福州经营部起诉未涉及土地问题，而只是请求对地上建筑物进行处置和补偿。

对地上建筑物进行处置和补偿属于土地收储应有之义，福州市人民政府仅仅收储土地本身，不依法同时对地上建筑物进行处置和补偿的行为，显然属于“违法采取措施”造成损害的行为，福州经营部提起行政诉讼符合《最高人民法院关于行政机关根据法院协助执行通知书实施的行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》的规定。福州市人民政府认为本案不属于行政诉讼的受案范围，是对其违法行政行为的一种托词。

（三）福州市土地发展中心是否已经完成了土地收储?

依法收储涉案土地是福州市人民政府的法定职责，福州市土地发展中心受福州市人民政府委托，协助人民法院具体实施土地收储工作。对地上建筑物一并进行处置和补偿是依法收储土地的应有之义。福州市土地发展中心仅收储土地未对地上建筑物进行补偿，显然未依法完成土地收储工作。

对于是否已完成土地收储工作，福州市人民政府的态度和观点是前后矛盾的，其在给最高法院报告情况和给福建高院报送的文件中，明确表示要对地上建筑物进行评估和补偿，说明其知晓并认可土地收储工作未完成，但在诉讼答辩意见中，其又辩称已完成收储工作。福州市人民政府强调其在支付240万元收储款和支付147.5万元职工集资款后，其土地收储工作已经完成，而这一说法与事实不符。

根据福州市人民政府在行政复议中提供的《福州市土地发展中心寿宁纸张供应站福州经营部地块土地使用权价格评估结果报告书》可知，240万元名为收储款，其实仅为收储土地的价格，并未对地上建筑物进行评估和补偿，其后来支付的147.5万集资款也并非处置地上建筑物的补偿。事实上，建造职工宿舍楼共投入了630多万元，其中147.5万元由职工集资，其支付的147.5万元根本不能成为对地上建筑物的合法补偿。

《福州市人民政府办公厅文件办理告知单》亦明确显示“地面物未补偿”。在福建高院（2014）闽行终字第8号行政判决中，福州市人民政府答辩中亦明确表示为了维护社会稳定，返还了职工集资建房款147.5万。并且，根据《福州市人民政府办公厅文件办理告知单》可知，该147.5万元来自于福州市土地发展中心向盛丰公司出租涉案地上建筑物的收入，涉案地上建筑物未经依法处置的情况下，所有权仍归福州经营部所有，这些收入本应属于福州经营部所有。由此可见，本案收储工作根本没有完成。

福建省高级人民法院于2017年7月28日作出判决：撤销莆田中院（2016）闽03行初72号行政判决；确认被上诉人福州市人民政府不依法处置涉案土地地上建筑物的行为违法；被上诉人福州市人民政府应于判决生效之日起六个月内（专业部门评估与鉴定等期间除外）依法完成处置涉案土地地上建筑物；一、二审案件受理费50元由被上诉人福州市人民政府承担。

二审法院认为，2012年3月12日，寿宁县纸张供应站福州经营部以福州市人民政府下属的福州市土地发展中心收储土地但不处置地上建筑物违法为由，向福建省人民政府申请行政复议，后又提起行政诉讼。经过一、二审审理，其诉讼请求被驳回。寿宁县纸张供应站福州经营部仍不服向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2015年12月10日作出（2015）行监字第741号《通知书》。从该通知内容可见，在最高人民法院审查期间，福州市人民政府责成福州市土地发展中心依法处理涉案土地地上建筑物补偿事宜。

鉴于福州市土地发展中心系受福州市人民政府委托负责组织实施土地储备工作，因此，前述处理补偿事务的义务实际由福州市人民政府承担。尽管寿宁县纸张供应站福州经营部已按福州市土地发展中心于2015年11月10日作出的榕地中函[2015]1988号函的要求，提供了相关的材料以便完成评估工作。

但自最高人民法院2015年12月10日作出（2015）行监字第714号《通知书》至本案起诉前，没有证据证明福州市人民政府有进一步采取措施，以推动完成对涉案土地地上建筑物的处置，故寿宁县纸张供应站福州经营部请求确认福州市人民政府收储土地不依法处置地上建筑物的行为违法的主张成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律错误，依法应予纠正。

并以福建省高级人民法院【（2016）闽行终642号】判决书作出终审判决：

（一）撤销莆田市中级人民法院（2016）闽03行初72号行政判决；

（二）确认被上诉人福州市人民政府不依法处置涉案土地地上建筑物行为违法；

（三）被上诉人福州市人民政府应于本判决生效之日起六个月内（专业部门评估与鉴定等期间除外）依法完成处置涉案土地地上建筑物。

本案系一起因政府收储土地但未对地上建筑物依法进行处置和补偿而引起的行政纠纷案，其特殊性在于本案发生在行政机关协助法院执行过程中。本案纠纷应当如何解决？权利受到侵害的当事人应当如何寻求救济？究竟是政府还是法院应当对土地收储过程中发生的侵犯当事人合法权益的行为承担责任？本案是否属于行政复议和行政诉讼的受案范围？

对于这些问题，《行政诉讼法》等有关法律没有明确的规定，最高人民法院的司法解释也没有作出直接回答，政府和有关法院持有不同的观点。

为了维护当事人的合法权益，代理律师尝试了包括信访在内的各种法律救济途径。本案历经福建省人民政府三次行政复议、福州中院一审、福建高院二审、最高人民法院申请再审、福铁法院国家赔偿申请、南昌铁路运输中级发运国家赔偿复议申请、莆田中级人民法院一审、福建高级人民法院二审。通过坚持不懈的努力，终于取得福建省高级人民法院的二审胜诉判决。

福建高院的二审判决使当事人看到了地上建筑物能够得到合法补偿的希望，但最终要使地上建筑物的补偿落到实处，尚需福州市人民政府尽快采取处置地上建筑物的实际行动，真正履行福建高院的二审判决。

依法行政是依法治国的核心和关键所在。本案之所以发生并长期难以纠正，正是由于一些政府机关的工作人员缺乏依法行政的理念，忽视对当事人的合法权益的保护，为推卸责任将错就错。有鉴于此，应当更加充分地发挥好行政诉讼在监督行政机关依法行使职权中的重大作用。

行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，同样应当严格遵守法律法规的规定，受到应有的监督。当事人在行政机关协助执行中遭受损害时，能否提起行政诉讼的问题，应根据行政机关是否依法行使职权、是否给当事人的合法权益造成损害，进行认定和处理。

《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释[2004]6号）以及《最高人民法院关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》（2012行他字第17号）规定，如果当事人认为行政机关不履行协助执行义务或行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。

最高人民法院出台上述批复和答复，是为了把行政机关在协助执行过程中出现的给当事人造成损害的违法行为纳入到行政诉讼受案范围中，使当事人能够获得必要的救济。

然而，由于表达尚不够明确，导致实践中一些行政机关和法院往往以“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围”为由，将当事人阻挡在行政复议、行政诉讼之外，给当事人通过行政复议和行政诉讼维护自己的合法权益造成很大的困难。

行政机关协助法院执行过程中，行政机关运用其行政权力去完成执行工作，从而与相对人形成行政法律关系，其行为的性质仍然属于一种具体的行政行为，所以如相对人认为行政机关协助执行行为侵害其权益，就应当有权提起行政复议和行政诉讼。

为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法实施协助执行行为，建议修改完善相关的司法解释，将行政机关协助执行的行为进一步明确规定纳入到行政诉讼的受案范围中。