律师受委托为张某滥用职权罪辩护案

2008年财政部关于印发《中央财政种植业保险保费补贴管理办法及》《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》规定，“中央财政种植业保险费补贴工作的基本原则是政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”，水稻保险财政补贴标准“保险金额为每亩200元，保险费率7%，按季每亩保费14元，其中：中央承担35%，每亩4.9元；省财政承担25%，每亩3.5元；县（市、区）财政承担15%，每亩2.1元；农民承担25%，每亩3.5元”，人保财险关于推进农业保险“四到户、两公开”实施方案规定，水稻保险必须“承包收费到户、凭证发放到户、损失确定到户、赔款支付到户”“承包信息公开、理赔结果公开”。经湖北省财政厅指定，湖北省“三农”保险的经办机构是某保险公司湖北省分公司，确定某县三农保险的承保机构为某保险股份有限公司在该县的支公司（以下简称“某保险支公司”）。水稻保险应加强审核，严格把关，对保单已签发到户、保费已足额缴清的，拨付财政承担的保费补贴资金。

2014年，某县人民检察院向县人民法院提起公诉，起诉书认为：2011年至2013年，张某任某保险支公司副经理、某县水稻保险工作领导小组副组长期间，违反《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》保险单签订到户、保费收缴到户的规定，为“全额完成”当年的水稻保险任务，安排被告人杨某、赵某等七人在各乡镇的协助下，冒用农户名义，由村集体或村干部、乡镇财政所垫付应由农民自愿交纳的水稻保险款投保，并承诺在年底水稻保险赔付时，返还各乡镇所垫付的水稻保险费并给予一定费用，向某县财政局、湖北省财政局上报相关资料，套取中央、省财政补贴配套资金共计7124350.90元，造成巨额国家专项资金损失。

据此，该院指控认定：被告人张某、杨某、赵某等七人身为受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，违反规定处理公务，致使国家、省级保险保费财政补贴资金遭受重大损失，其行为均触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，应当以滥用职权罪追究七被告人的刑事责任。

湖北立丰律师事务所律师汪少鹏、陈亮受张某委托担任其辩护人。

张某辩护律师认为，起诉书指控内容与事实不符，张某不属从事公务的人员，没有实施起诉书指控的行为，没有造成国家专项资金损失，不构成滥用职权罪。具体辩护理由如下：

（一）张某不属于受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，其不具备滥用职权罪的主体身份。

1.某保险支公司不属于受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织。

某保险支公司所开展水稻保险业务是正常的市场经营行为，并非受国家机关委托代表国家机关行使职权的行为。

根据《中华人民共和国保险法》、《农业保险条例》之规定，农业保险属于保险人和投保人之间在自愿协商基础上以合同约定的一种平等主体之间的市场行为，而水稻保险属于农业保险的一种，属于商业保险性质。某保险支公司作为水稻保险业务保险人和经办机构的资格取得，是由相关部门以商业竞争方式“优胜劣汰”予以确定，国家机关从未将农业保险工作的行政管理职权委托给某保险公司行使。

某保险支公司所履行的是水稻保险业务保险人和经办机构的职责，不具有对水稻保险及保费财政补贴资金行使领导、管理、监督的行政职能。

根据相关规定，农业保险工作是由县级以上地方人民政府统一领导和管理，由农业保险经营机构市场化运作，农业保险工作的基本原则是“政府引导、自主自愿、市场运作、协同推进”。

某保险支公司和政府及其职能部门在办理水稻保险业务过程中的职责与工作内容是明显不同的，农业保险虽然由政府引导，但不代表这一保险工作的所有参与方，均具有行政管理的职能与职权。

某县水稻保险是由该县政府部门领导、由某保险支公司经办，按照市场规律运作的保险业务。某县政府及其相关部门是水稻保险工作的领导和管理机构，负责对水稻保险工作的开展、财政补贴资金的审批和发放等工作行使管理、监督职权；某保险支公司作为保险人是水稻保险的具体经办机构，负责按照市场规律开展水稻保险业务，水稻保险业务只是某保险支公司众多保险产品之一。

2.张某不属于受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员。

张某属于某保险支公司聘用人员，履行的是企业经营过程中的职责。

某保险支公司不属于受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织，张某自然不属于“受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”。而且张某本人也从未接受任何国家机关的委托从事公务。

某县政策性农业保险工作领导小组不属受委托行使行政管理职权的组织。

领导小组是我国特有的一种议事协调机构，属于“阶段性工作机制”，并非严格意义上的实体性组织，并不是法律意义上的企业法人、行政机关、事业单位或社会团体，不能独立承担法律责任。

行政管理职权不能随意委托，特别是对于水稻保险管理与保费补贴资金的审批、发放权。

（二）张某没有实施滥用职权的行为

1.从职权性质来讲，并无滥用职权罪所要求的职权可供张某行使

从本案来看，张某根本不具有任何行政职权供其行使，更何谈其具有滥用行为。前文已述，某保险支公司是企业法人，水稻保险只是其经营的商业险种之一；张某个人除了负有某保险支公司的经营管理职责外，并不负有任何行政职权。

某县人民政府办公室发布的《县人民政府办公室关于成立某县政策性农业保险工作领导小组的通知》，并没有将该县政府负责农保工作的职责委托给张某行使。

2.从法律效力来讲，《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理办法》（以下简称《办法》）不能作为认定张某构成犯罪的法律依据。

从《办法》的发文对象、主要内容看，该《办法》的适用对象应该是湖北省各级财政部门，而不是保险公司，更不是保险公司工作人员。《办法》的制定单位为湖北省财政厅，其法律位阶甚至不属于部门规章，仅属省级政府部门的规范性文件。只有违反刑法规定的行为才属于犯罪，控方将一份政府部门的规范性文件作为指控犯罪的依据，显然违背了我国“罪刑法定”的基本原则。

3.从客观事实来讲，张某没有实施起诉书所指控的上述行为。

相关供述和证言证实，要求100%完成水稻保险任务的，是各级政府部门，并不是张某或某保险支公司。

各乡镇相关政府部门是水稻保险的管理部门，负有开展水稻保险的职责和管理水稻保险的职责。保险公司是企业、是水稻保险的经办机构，必需服从于各乡镇政府部门的管理，并协助各乡镇政府部门开展工作。

本案中不存在张某等人“在向某县财政局、湖北省财政厅上报相关资料，套取中央、省财政补贴配套资金”的行为、事实及结果。

4.从张某的具体行为来看，系正当履行保险公司所赋予的工作职责。

审批发放财政保费补贴资金是政府部门的工作职责。张某作为某保险支公司经理，为了配合县政府推广水稻保险的任务，仅仅是就保险业务本身安排公司工作人员开展工作，这是其正当履行保险公司工作人员职责的行为。

（三）本案未发生致使国家、省级保险保费财政补贴资金遭受重大损失的后果

政府部门大力推行水稻保险是为减少农业损失、维护国家粮食安全，并非为套取财政保费补贴资金。作为政府部门，在当前农户投保热情不高的情况下，采取行政手段要求各乡镇“应保尽保”，是其出于发展农业生产、维护国家粮食安全的需要，作出的无奈之举。而农业保险的经办机构—保险公司，为了配合政府部门水稻保险工作任务，应当也只能采取配合措施开展保险业务。但二者的目的，并不是为了套取财政保费补贴资金。

本案没有产生损失后果。政府部门采取了由村集体投保的方式，成功地为全县登记在册的水稻田，转嫁了自然灾害等不确定风险。至于保险公司理赔返款的行为，归根到底是企业的让利行为，本案损害的是保险公司的利益，国家没有损失，没有社会危害性。保险公司完全可以通过公开、合法的形式，在保险合同签订之后，明确返还农户部分保费，从而使自己的惠农行动合法、合规。

法院判决被告人张某等七被告人犯滥用职权罪，免于刑事处罚。

法院认为：被告人张某、杨某等身为受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，在办理水稻保险过程中,冒用农民名义，由乡镇垫付应由农民自愿缴纳的水稻保险款投保，违反规定处理公务，致使国家，省级保险保费财政补贴资金遭受重大损失，其行为均构成滥用职权罪。被告人张某、杨某等七被告在从事水稻保险中的共同行为造成了中央、省级配套的保险保费财政补贴资金遭受损失7124350.90元。七被告人的共同行为使国家的惠农政策没有得到落实。

但鉴于水稻保险的政策是“政府引导、自主自愿、市场运作、协同推进”。某县水稻保险是由县政府部门领导、由某保险支公司经办，按照市场规律运作的保险业务。保险公司并不具有审批、拨付、监督财政补贴资金的行政职权，仅作为政策性保险的经办机构。因水稻保险系在全省推广实施、具有政策性，七被告人在实施中只是被动执行者，情节轻微。可免予刑事处罚。

（一）某保险支公司与政府部门在开展水稻保险业务过程中的工作性质、地位界定？

农业保险工作是由县级以上地方人民政府统一领导和管理，由农业保险经营机构市场化运作，农业保险工作的基本原则是“政府引导、自主自愿、市场运作、协同推进”。

本案中，某保险公司和政府及其职能部门在办理水稻保险业务过程中的职责与工作内容是明显不同的，农业保险虽然由政府引导，但不代表这一保险工作的所有参与方，均具有行政管理的职能与职权。

水稻保险中的保险业务的具体开展与实施，由保险业务经办机构---某保险支公司负责；对应于每一笔保险业务的财政补贴资金的审批、拨付、核查、监督工作，则是由当地各级财政部门负责。

本案某县水稻保险是由该县政府部门领导、由某保险支公司经办，按照市场规律运作的保险业务。某县政府及其相关部门是水稻保险工作的领导和管理机构，负责对水稻保险工作的开展、财政补贴资金的审批和发放等工作行使管理、监督职权；某保险支公司作为保险人是水稻保险的具体经办机构，负责按照市场规律开展水稻保险业务，水稻保险业务只是某保险支公司众多保险产品之一。

综上所述，某保险支公司所开展水稻保险业务是正常的市场经营行为，并非受国家机关委托代表国家机关行使职权的行为。根据本案判决结果，审判法院显然也是认同此观点。

（二）张某等人的行为是否给国家造成重大损失？

国家农保补贴是指对农户保险投保费的补贴，而非对于农户直接补贴。保险费补贴的发放以保险合同的成立为依据。只要保险合同签订了，就应当交纳保费。把为签订保险合同而交纳的保费（不管是自己交纳还是代人交纳）作为损失看待，是对我国保险法以及保险业务的不熟悉。

某保险支公司与各个村委会签订的农保合同合法有效。保险合同是否有效，关键是看保险人（保险公司）是否承认保险合同的效力。而在本案中，某保险支公司不仅承认合同效力，而且按照合同执行。

在完成全县农户投保，签订了正式保险合同，中央、省、县代替农户交纳部分保险费，保险合同因此生效。作为受益人的农户因此享有权利，保险公司承担理赔义务，那么，所谓的损失在哪里呢？

虽然本案审判法院认为：“张某等七被告人违法规定处理公务，致使国家、省级保险保费财政补贴资金遭受重大损失”，但同时又认为，“七被告人犯罪情节轻微，可免于刑事处罚”。对此，我们依然张某等人的行为没有给国家造成重大损失

农业保险业务事关我国粮食安全，对发展我国粮食生产具有重大意义，这也正是我国采取补贴方式提高保险公司承保和农户投保积极性的根本原因。目前我国尚未制定农业保险法，国务院也是在不断总结各地经验的情况下，才于2012年出台《农业保险条例》。因此，对于尚处于尝试性阶段的工作，并无固定模式和统一要求。在摸索农业保险工作的过程中，出现的有益尝试，只要能够体现政策意图，有利于农民利益，在不违反法律禁止性规定的提前下，应当允许其大胆尝试；基于刑法的谦抑性原理，不应将民事、行政法律法规可以调整的行为，随意上升到刑法的高度，否则会极大挫伤政府及其基础组织和人员为民办实事的积极性。