律师代理某市规划建设局参与德阳某弯钢加工厂诉其行政许可纠纷案

2011年4月29日，由案外第三人德阳西部国际商贸（集团）有限公司投资建设的“德阳西部国际商贸城”建设项目通过了德阳市环境保护局的环境影响评价。2011年7月7日，德阳市人民政府作出《关于同意挂牌出让德阳市旌阳区工业集中发展区国有建设用地使用权方案的批复》，同意德阳市国土资源局将四川省人民政府（川府土〔2011〕103号文）批准的国有建设用地使用权81445平方米（122.1675亩）采取挂牌方式供地。该宗地位于旌阳区工业集中发展区（东至：韶山路；南至：沭河路；西至：一环路；北至：国有建设用地），土地用途为商服（批发零售）用地，使用期限40年。2011年8月1日，第三人德阳西部国际商贸（集团）有限公司向德阳市发展和改革委员会申请“德阳西部国际商贸城”建设项目备案，获得批准。2011年8月17日，第三人德阳西部国际商贸（集团）有限公司与德阳市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：5106032011B00868），通过挂牌竞买，依法受让了上述国有建设用地使用权。2011年 9月15日，第三人德阳西部国际商贸（集团）有限公司根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的规定，向德阳市住房和城乡规划建设局申请领取该宗土地的《建设用地规划许可证》。该局受理建设用地规划许可申请后，经仔细审查核实其提交的材料，认定其内容真实合法，形式完整齐备，符合《城乡规划法》第三十八条规定领取建设用地规划许可证的各项条件要求。2011年10月11日，该局向第三人德阳西部国际商贸（集团）有限公司核发了天元地字第51060020110043号《建设用地规划许可证》。

2013年3月27日，本案原告德阳某弯钢加工厂向德阳市旌阳区人民法院提起行政诉讼，称原告是个人独资企业，其原租用土地及厂房在“德阳西部国际商贸城”建设项目占地范围内，现正面临拆迁。为核实其所经受的拆迁合法性，向被告德阳市住房和城乡规划建设局申请了政府信息公开。从被告2012年12月11日的答复中得知被告于2011年10月11日核发了天元地字第51060020110043号《建设用地规划许可证》。被告此行政许可违反了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）相关法律规定，实体与程序违法，严重侵犯了作为利害关系人的原告享有的合法权益，请求人民法院确认该行政许可违法并予以撤销。

德阳市旌阳区人民法院经公开开庭审理后，以原告德阳某弯钢加工厂并非行政许可相对人，与本案没有利害关系，不是本案适格主体为由，于2013年12月9日裁定驳回了原告的起诉。原告不服，上诉于四川省德阳市中级人民法院。四川省德阳市中级人民法院认为一审人民法院关于上诉人与本案无法律上的利害关系，不是本案适格主体的认定是正确的。上诉人请求撤销一审判决，指令其他法院管辖本案，无事实和法律依据，依法不予支持，遂于2014年2月17日驳回上诉，维持原裁定。德阳某弯钢加工厂仍不服，向四川省德阳市中级人民法院申请再审，四川省德阳市中级人民法院于2014年12月8日作出了驳回再审申请通知书。

本案争议焦点有三：一是涉案《建设用地规划许可证》是否具有可诉性？二是涉案《建设用地规划许可证》是否证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的？三是涉案《建设用地规划许可证》与原告是否有利害关系，以及是否对原告的合法权益明显不产生实际影响？

在本案，德阳市住房和城乡规划建设局委托四川维扬律师事务所律师高翔担任诉讼代理人。

德阳市住房和城乡规划建设局委托律师的代理意见为：

（一）被告核发天元地字第51060020110043号《建设用地规划许可证》法律依据充分。

《城乡规划法》第三条规定“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”第十四条规定：“城市人民政府组织编制城市总体规划。”第十九条规定“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”第三十八条规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”被告作为德阳市的城乡规划行政主管部门，依照《城乡规划法》的规定履行其行政职责，严格按照法律规定审查建设单位德阳西部国际商贸（集团）有限公司申请用地规划许可是否符合德阳市城市总体规划和德阳市天元片区控制性详细规划的要求，审查建设单位提交的材料是否符合《城乡规划法》的要求，故被告核发建设用地规划许可证的行为法律依据充分，程序合法，履行职责无不当。

（二）被告核发建设用地规划许可证过程中没有也无从发现原告德阳某弯钢加工厂与该行政许可事项之间存在任何的利害关系，没有违反《行政许可法》有关程序要求，也没有侵害原告所谓利害关系人的合法权益。

根据申请单位提交办证材料：德阳市人民政府批复，德阳市发展和改革委员会建设项目通知书，德阳市国土资源局国有建设用地出让合同，都载明德阳西部国际商贸（集团）有限公司是该宗国有建设用地的唯一的受让人和规划许可申请人。该宗地已经德阳市人民政府征用为国有建设用地，并挂牌出让，期间没有任何权属争议。被告审查期间没有其他任何人包括原告提出对该宗土地享有合法权益的异议，被告也没有发现任何能够证明原告与该宗建设用地权属有关的材料。被告核发建设用地许可证的行政行为的相对人是第三人德阳西部国际商贸（集团）有限公司，与原告德阳某弯钢加工厂并无法律上的关联。《行政许可法》第三十六条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”因此，行政机关核定行政许可前告知利害关系人的前提是发现行政许可事项直接关系他人重大利益。既然被告对第三人德阳西部国际商贸（集团）有限公司提出的核发《建设用地规划许可证》申请进行审查过程中，并没有发现任何反映该行政许可事项直接关系原告德阳某弯钢加工厂所谓重大利益的材料，甚至根本都不涉及到原告，当然也就没有告知原告和听取其意见的义务。

综上，故被告的行政许可行为也没有违反《行政许可法》的相关程序规定。原告请求人民法院确认被告行政许可程序违法的理由不能成立。

一审驳回原告德阳某弯钢加工厂的起诉；

二审驳回上诉，维持原裁定；

再审驳回德阳某弯钢加工厂的再审申请。

德阳市旌阳区人民法院认为，被告作出的天元地字第51060020110043号《建设用地规划许可证》的行政相对人是德阳西部国际商贸（集团）有限公司，而非本案原告，故原告与本案没有利害关系。原告不是本案的适格主体。为此，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告德阳某弯钢加工厂的起诉。

四川省德阳市中级人民法院认为，原审被告作出的《建设用地规划许可证》的行政相对人是德阳西部国际商贸（集团）有限公司，而不是上诉人的事实清楚，证据充分。一审法院依法认定上诉人与本案无法律上的利害关系，上诉人不是本案的适格主体是正确的。上诉人请求撤销一审判决，指令其他法院管辖本案，并判决由被上诉人承担一、二审诉讼费的上诉理由，因无事实和法律依据，本院依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第二项之规定 ，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。

关于本案中德阳某弯钢加工厂是否属于行政许可事项的利害关系人，被告德阳市住房和城乡规划建设局是否应当在核发天元地字第51060020110043号《建设用地规划许可证》前告知德阳某弯钢加工厂，听取其意见，并组织听证？

《行政许可法》第三十六条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”以及第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”实践中如何理解和实践中如何适用这一规定，律师认为，国家为规范行政机关行政行为，兼顾公平与效率，最大限度地保护申请人和利害关系人的合法权益，为行政许可行为设定了此项前置程序。但行政机关核定行政许可前告知利害关系人的前提是发现行政许可事项直接关系他人重大利益。而本案所涉宗地已经德阳市人民政府征收为国有建设用地，并挂牌出让，期间没有任何权属争议或者拆迁纠纷。所有材料证明德阳西部国际商贸（集团）有限公司是该宗国有建设用地的唯一的受让人和规划许可申请人。原告不是宗地的权利人，也不是与许可事项的相对人，被告在对德阳西部国际商贸（集团）有限公司提出的核发《建设用地规划许可证》申请进行审查过程中，并没有发现任何反映该行政许可事项直接关系原告德阳某弯钢加工厂所谓重大利益的材料，甚至根本都不涉及到原告，当然也就没有告知原告和听取其意见的义务。故被告没有违反《行政许可法》规定的程序。

本案是企业法人通过行政诉讼方式表达其对行政机关行政许可行为的程序合法性质疑的典型案例，充分反映了行政行为相对人权利和法治意识的觉醒。在相关法律规定还不完善的情形下，如何界定行政许可利害关系人的这一问题，既关系到保护私有财产精神的贯彻，也关系到行政机关行政行为规范化和行政效率的提高。而各级人民法院往往出现对法律规定的不同理解和适用，容易出现不同的裁判结果。希望最高人民法院能出台相关司法解释。

实践中，行政机关行政行为往往不公开、不透明，导致人民群众对行政机关不了解、不理解、不信任，持怀疑或抵触态度。因此，建议各行政机关对照法律规定规范执法行为，积极宣传相关法律法规，主动接受人民群众的监督，避免和化解本案纠纷的发生。