律师代理四川交通厅、财政厅、发改委参与四川某公司诉其行政批准纠纷案

国道212线南充至阆中段一级经营性收费公路项目属于非封闭式公路，起于四川省南充市顺庆区，经四川省西充县、南部县，止于四川省南部县与四川省阆中市交界处的界牌垭。原告帅华公司系该项目四川省西充县城至四川省南部县界牌垭共70?8公里路段的经营管理企业。根据四川省交通运输厅、四川省物价局川交公路[2004]226号《关于国道212线西充至阆中界经营性公路正式收取车辆通行费的批复》（以下简称226号《批复》），帅华公司设置了金星、义兴两个收费站，并在2001年2月1日至2028年9月30日期间按收费经营性项目正式收取车辆通行费。该《批复》规定，帅华公司在经营期内须按国家规定的公路技术标准和规范对公路及其沿线设施进行全面养护，保证公路技术状态良好；收费站点的设置、通行费车型分类等今后须服从国家有关收费公路清理整顿的要求。

2013年7月，四川省交通运输厅、四川省财政厅和四川省发展和改革委员会（以下简称三被告）共同作出川交发[2013]58号《关于同意国道212线顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费的批复》（以下简称58号《批复》），同意国道212线顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费。同年7月25日，南充市交通局、南充市发展和改革委员会、南充市财政局（以下简称南充市两局一委）以南市交发[2013]197号《转发省交通厅、省财政厅、省发改委<关于同意国道212线顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费的批复>的通知》（以下简称197号《通知》），转发58号《批复》，责令帅华公司从2013年8月1日起单向收费，帅华公司所属金星、义兴两个收费站遂于2013年8月1日起实行单向收费。帅华公司不服58号《批复》，向四川省人民政府（以下简称省政府）申请行政复议。2014年1月23日，省政府作出川府复决[2014]1号《行政复议决定书》，维持了三被告作出的58号《批复》。帅华公司认为58号《批复》违法，致使其蒙受巨额经济损失，故请求法院确认58号《批复》的违法；判令三被告赔偿因其违法行政行为给该公司造成的损失1106993745元；从2013年8月1日起，由三被告承担道路维修、养护等义务。

三被告委托四川君合律师事务所律师廖晓丽担任其诉讼代理人。

本案主要争议焦点有三：第一，三被告主体是否适格问题；第二，被诉58号《批复》）的行政行为是否违法，第三，原告是否存在10亿余元损失问题。

三被告委托律师的代理意见是：

（一）58号《批复》不具有可诉性，且被告主体不适格。

1.三被告诉讼主体不适格。

三被告并非实施国道212线顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费的行政行为的行政机关，不能直接决定实施金星、义兴两收费用站从2013年8月1日起事实单项收费的行政机关。

2.58号《批复》，属于内部公文，并未与原告发生直接行政法律关系，该批复不具有可诉性。

批复是上下级机关之间的内部公文，属于上级机关向下级机关作出的内部指示。批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力，行政相对人与作出批复的机关之间不具有直接的法律上的利害关系，对相对人权利义务产生直接影响的是下级机关的具体行政行为，而非该批复行为。

在本案中，《批复》只是三被告对于下级行政机关南充市两局一委《南充市交通运输局、南充市发展改革委、南充市财政局关于国道212线顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费的请示》（南市交[2013]86号）（以下简称《请示》）的答复，并提出了相关要求。该《批复》在形式上属于行政机关内部工作程序，并不涉及对原告的管理，也未直接对外发生法律效力。在内容上，也仅是同意南充市两局一委请示的工作方案的批复，属于内部行政行为。三被告不是具体实施国道212顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费的直接责任主体。

在本案中，对原告直接产生利害关系的具体行政行为，是南充市两局一委作出的《南充市交通运输局、南充市发展改革委、南充市财政局转发省交通运输厅、省财政厅、省改革和发展委员会关于同意国道212线顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费的批复的通知》（南市交[2013]197号），虽然南市交[2013]197号《通知》中体现了被告《批复》的精神，但对原告作出具体行政行为的机关仍是南充市两局一委。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，南充市两局一委是实施具体行政行为的行政主体，理应由其承担法律后果。另外，三被告对南充市两局一委的《批复》是针对下级行政机关请示的回复，并非我国《行政许可法》所定义的行政许可行为。综上，本案被告主体资格不适格。

（二）三被告有权在职权范围内作出58号《批复》。

1.原告诉称三被告无权作出该批复的说法不能成立。《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）第八条第二款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作”。 三被告具有贯彻执行国家有关公路的法律法规和政策，协调管理全省公路通行费收取、收费站设置的法定职责，有权批复南充市两局一委与公路相关问题的请示。

2.三被告有权依法作出58号《批复》。根据《收费公路管理条例》第十二条第二款规定，“非封闭式公路的同一主线上，相邻收费站的间距不少于50公里”。国道212线南充至阆中界公路的何家观、义兴、金星、孙家垭4个收费站（含原告经营管理的义兴、金星两个收费站）的间距均不符合上述规定。据此，三被告有权依法作出涉案《批复》。

（三）58号《批复》符合法律规定。

1.涉案的四个收费站间距不符合国家强制性标准。

58号《批复》作出前，在 G212线南充至阆中界公路曾设置何家观、义兴、金兴、孙家垭4个收费站，其中何家观至义兴收费站间距为41.9公里，义兴至金星收费间距为32.8公里，金星至孙家垭收费间距为26.7公里。《公路法》第六十四条第二款规定：“两个收费站之间的距离，不得小于国务院交通主管部门规定的标准。”《收费公路管理条例》第十二条规定：“非封闭式的收费公路的同一主线上，相邻收费站的间距不得少于50公里。”据此，在本案中包括原告经营管理的收费站在内的国道212线顺庆至阆中公路间的4个收费站其间距均不符合不得少于50公里的强制性标准。

2.58号《批复》符合政策规定，且维护了社会公众利益。

为贯彻执行《公路法》、《收费公里管理条例》，三被告根据交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办2011年6月10日印发的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发[2011]283号）、交通运输部、国家发展改革委、财政部《关于加快推进收费公路专项清理整改工作的函》（交函公路）[2013]110号文件作出58《批复》，使国道212线顺庆至阆中公路间的4个收费站间距符合《公路法》、《收费公里管理条例》的相关规定，贯彻落实了国家法律法规，相关政策，维护了社会公众利益。原告称该批复行为违法的说法不能成立。

（四）58号《批复》程序合法。

1.依法保障原告陈述权、申辩权。

58号《批复》作出前，南充市两局一委已专门召集会议就收费站间距调整方案听取了原告的意见。其中，2014年4月27日，南充市交通运输局召开了专题会议，原告的副总黄治、林海参加了该会议，充分听取原告的意见，给予原告陈述权、申辩权。

2.请示程序符合行政合法性原则。

南充市两局一委召开专题会议听取了原告的意见后，依照程序向三被告请示撤销不符合法律、法规规定的站点，而三被告根据南充市两局一委的请示及其相关材料作出批复，其程序上并无不妥。故此，原告诉称三被告作出58号《批复》前剥夺其陈述权和申辩权的说法不能成立。

（五）58号《批复》从实体上、程序上完全符合法律规定，三被告不应承担赔偿责任。

1.原告主张赔偿责任与法无据。

《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利 ……（四）造成财产损害的其他违法行为”。 根据该条规定，只有行政行为是违法作出时，受害人可要求行政机关进行赔偿。而本案中58号《批复》是符合《公路法》、《收费公里管理条例》、国家相关政策规定，为合法的行政行为，不承担行政赔偿责任。

2.原告主张1106993745元损失，无确凿证据予以佐证。

根据2004年12月13日四川省交通厅、四川省物价局作出的《关于国道212线西充至阆中界经营性公路正式收取车辆通行费的批复》（川交公路【2004】226号）记载，国道212线西充县城至南部界牌垭70.8公里总投资为53657万元，其中，业主自筹21504万元。原告仅依据自行编制的《投资成本及回报计算表》主张11亿元损失，显然证据不足。

（六）原告要求三被告自2013年8月1日起承担道路维修、养护等义务的请求不符合法律规定。

1.原告对涉案公路负有法定维修等义务。《公路法》第六十六条规定：“各该公路经营企业在经营期间应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程做好对公路的养护工作。在受让收费权的期限届满，或者经营期限届满时，公路应当处于良好的技术状态。”《收费公路管理条例》第二十六条规定：“收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务。”据此，原告作为西充县城至南部县界牌垭共70.8千米路段的经营管理企业，应当对该段道路履行日常维修、养护等法定义务。

2.原告应依法履行法定义务。

1999年1月13日，南部县人民政府与南部县建设投资有限公司签订《合作改建经营国道212线南部段协议书》，双方约定原告享受国家对国道212线南部段下拨的养护费。故，原告应当依法承担承担国道212线及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务的合同义务。原告诉请由三被告自2013年8月1日起承担该段道路维修、养护等义务的请求不符合法律规定，依法不应得到支持。

综上所述，三被告作出的58号《批复》属内部行政行为，其符合法律、法规、国家相关政策的规定，不具备可诉性，人民法院应当依法驳回原告的所有诉讼请求。 

一审判决驳回原告的诉讼请求；

二审判决驳回原告的上诉，维持原判。

四川省高级人民法院认为，根据《收费公路管理条例》第五十九条“本条例实施前在建的和已投入运行的收费公路，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门依照本条例规定的原则进行规范”的规定，交通部、国家发改委、财政部、监察部、国务院纠风办作出283号《通知》，开展收费公路专项清理工作，并且授权省级人民政府对“非封闭式收费公路的同一主线上，相邻收费站（点）的间距少于50公里"等情况，制定落实具体措施。本案中，原告帅华公司经营的收费公路是《收费公路管理条例》实施前试行收取车辆通行费，省政府有法定职责对其清理规范。

同时根据《公路法》第八条第二款“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定"、帅华公司取得公路收费许可的226号《批复》关于“收费站点设置、通行费车型分类等今后须服从国家有关收费公路清理整顿的要求”以及省政府办公厅[2013]1号办文通知关于“按时完成收费公路专项清理整改工作”的要求，三被告具有贯彻执行国家有关公路的法律、法规、政策及协调管理四川省公路通行费收取、收费站设置的职责，有权对南充市两局一委的86号《请示》作出58号《批复》。原告帅华公司主张三被告无法定职权作出58号《批复》的上诉理由不成立。

根据《收费公路管理条例》第十二条第（二）项以及283号《通知》的规定，非封闭式公路的同一主线上，相邻收费站的间距不得少于50公里。本案中，帅华公司经营管理的金星、义兴两个收费站间距均不足50公里，不符合前述规定的要求，应当清理规范，58号《批复》批准86号《请示》提出的顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费方案，使其收费站间距达到法定要求，证据确凿，适用法律法规正确。帅华公司主张58号《批复》违法改变经营性公路收费方式的上诉理由不成立。

在作出58号批复前，交通行政主管部门召集帅华公司及其他有关单位就收费站间距调整方案等问题听取了该公司的意见，并形成《会议纪要》，充分保证该公司的陈述权、申辩权，行政程序合法。帅华公司主张58号《批复》程序违法的上诉理由不成立。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，当事人向行政机关提出赔偿的前提是行政行为违法。本案中，58号《批复》并不违法，帅华公司提出的赔偿请求无事实根据和法律依据，依法应当驳回诉讼请求。

根据《公路法》第六十六条“各公路经营企业在经营期间应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程做好对公路的养护工作。在受让收费权的期限届满，或者经营期限届满时，公路应当处于良好的技术状态”、《收费公路管理条例》第二十六条“收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务”的规定，帅华公司主张从2013年8月1日起，由三被告承担本案所涉道路维修、养护等义务，无事实根据和法律依据，依法应当驳回诉讼请求。

综上，三被告作出的58号《批复》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决驳回帅华公司诉讼请求，并无不妥。上诉人帅华公司的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

（一）行政机关之间做出的行政批复，是否具有可诉性。

1.批复是上下级机关之间的内部公文，属于上级机关向下级机关作出的内部指示。批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力，行政相对人与作出批复的机关之间不具有直接的法律上的利害关系，对相对人权利义务产生直接影响的是下级机关的具体行政行为，而非该批复行为。

2.在本案中，58号《批复》只是三被告对于下级行政机关南充市两局一委《南充市交通运输局、南充市发展改革委、南充市财政局关于国道212线顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费的请示》（南市交[2013]86号）（以下简称《请示》）的答复，并提出了相关要求。该《批复》在形式上属于行政机关内部工作程序，并不涉及对原告的管理，也未直接对外发生法律效力。在内容上，也仅是同意南充市两局一委请示的工作方案的批复，属于内部行政行为。三被告不是具体实施国道212顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费的直接责任主体。

3.本案批复未外化对第三人发生法律效力，不具有可诉性。

根据《行政诉讼法司法解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。在本案中，对原告直接产生利害关系的具体行政行为，是南充市两局一委作出的《南充市交通运输局、南充市发展改革委、南充市财政局转发省交通运输厅、省财政厅、省改革和发展委员会关于同意国道212线顺庆至阆中段实行单向收取车辆通行费的批复的通知》（南市交[2013]197号），虽然南市交[2013]197号《通知》中体现了被告《批复》的精神，但对原告作出具体行政行为的机关仍是南充市两局一委。两局一委是实施具体行政行为的行政主体。

（二）行政机关作出具体行政行为程序合法性问题

行政程序是指行政行为的实施所要经过的步骤、方式、顺序以及时限。行政主体实施行政行为，必须按照法定的程序进行，不得违反法定程序，任意作出某种行为。本案中，在作出58号《批复》前，交通行政主管部门召集了原告公司在内的经营主体就收费站间距调整方案等问题听取了该公司的意见，并形成《会议纪要》，充分保证了该公司的陈述权、申辩权，行政程序合法。

本案涵盖了目前行政诉讼案件中比较集中的问题，如行政行为合法性问题、行政诉讼主体问题及行政诉讼赔偿等问题。

无论是《行政诉讼法》、还是《行政复议法》在修订以后，对行政机关依法行政的要求日趋严格，行政复议、行政诉讼案件量逐年增长，因此，从本案的办理过程中折射出行政机关应当从以下几方面做好日常行政工作。

第一,行政机关应当把握法院审理行政诉讼案件的尺度，提前做法依法行政工作。从目前趋势看，法院对具体行政行为审查的力度和深度将不断加强和深化，行政机关应当仔细体会法院审查范围与行政机关职权范围之间的界限，把握住法院对行政机关职权范围内的事项的审查深度和审查范围。行政机关必须时刻把握被审查的具体行政行行为，职权依据是否充分、程序是否合法、作出具体行政行为的法律依据和事实依据是否充分这几点进行积极应诉。只有如此，才有可能确保具体行政行为的合法性得到法院的支持和维护。

第二,行政机关在实施具体行政行为时，能够以行政诉讼审查深度和审查方向为参考尺度，不断规范和约束具体行政行为，并注意保留具体行政行为实施过程中的相关证据材料，以使具体行政行为都能有所依据、有章可循，并在日后应对具体行政诉讼案件时能够做到游刃有余、应对自如。