律师代理尹某诉某市社保局工伤保险待遇先行支付纠纷案

2012年3月25日，尹某某之父尹某受用人单位资阳市雁江区鸿鑫真空石棉瓦厂（以下简称“石棉瓦厂”）安排，搭乘渝B75045号欧曼中型厢式货车前往安岳送货，行至乐至回澜收费站遭受交通事故当场死亡，乐至县公安局交通警察大队作出《道路交通事故认定书》，认定尹某不负此事故责任。石棉瓦厂未参加工伤保险。2013年2月5日，资阳市人力资源和社会保障局资人社办【2013】57号工亡认定决定书认定尹某死亡为工亡。2013年3月22日，四川省资阳市雁江区人民法院（2013）雁江民初字第00872号民事判决书判决，石棉瓦厂于判决生效之日起3日内支付尹某某一次性工亡补助金436200元，丧葬补助金16211元。因资阳市雁江区人民法院未执行到标的款，该院作出（2013）雁江执字第577号执行裁定书，终结该院（2013）雁江民初字第00872号民事判决书的本次执行程序。

尹某某向资阳市、雁江区两级社会保险事业管理局（以下简称“被告”）申请先行支付工伤保险待遇，被告作出《关于尹某某申请先行支付的答复》称：“1.尹某所在单位资阳市雁江区鸿鑫真空石棉瓦厂未办理社保登记，尹某没有参保记录；2.根据《社会保险法》第四十一条之规定，工亡职工尹某所在单位已经不存在，社保部门无法履行先行支付基金的追缴义务，目前尚无在用人单位主体不存在的情况下是否先行支付的相关文件规定。3.尹某系交通事故死亡，应当由在交通事故中负全部责任的人及单位承担赔偿责任。综上所述，目前社保部门暂不能处理尹某某申请工伤保险待遇先行支付。”

尹某某委托四川豁达律师事务所律师任万祥代理其向资阳市雁江区人民法院提起了行政给付诉讼。

本案争议焦点有三：其一是涉案行政行为是否证据确凿？其二是涉案行政行为适用法律、法规正确，符合法定程序的？其三是原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由是否成立的？

原告代理律师认为：本案系工伤保险基金先行支付纠纷，主要内容分为三个部分：尹某某要求从工伤保险基金中先行支付工伤保险待遇的条件是否成就？工伤保险待遇先行支付是否系被告的法定职责以及被告是否履责？被告于2016年3月3日作出的答复是否合法？

（一）尹某某符合从工伤保险基金中先行支付工伤保险待遇的条件。

因本案用人单位无可供执行财产，没有执行条件，法院裁定终结本次执行，尹某某未能从用人单位取得其应得的工伤保险待遇。依据《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第四十一条之规定，尹某某享有在用人单位不支付工伤保险待遇的情况下申请从工伤保险基金中先行支付的权利，同时也符合《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款第（三）项关于向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇的条件规定。

（二）工伤保险待遇先行支付审核系被告的法定职责。

《社会保险法》第八条、《工伤保险条例》第五条以及《资阳市人力资源和社会保障局、资阳市财政局关于印发<企业职工基本养老保险、工伤保险、生育保险市级统筹实施办法>的通知》（资人社发[2014] 239号）第五条第（二）款 “工伤保险各项待遇审核实行市级管理，即：由县（市、区）社保局初审后报市社保局终审执行”之规定，尹某某申请被告先行支付工伤保险待遇，系被告履行职务的法定职责范围，被告主体资格适格。

（三）被告不履行法定职责。

2015年3月18日，尹某某依法向被告提出先行支付工伤保险待遇的书面申请，但被告未落实尹某某工伤保险待遇，而是以各种理由一再推诿。被告的《答复》以及向我方解释称“虽然法律层面上有规定，但四川省的实施办法还没有出台，无支付先例”，不能作为其不作为的理由。《社会保险法》是由全国人大常委会制定的一般法律，其对工伤保险待遇先行支付有明确规定，相较于地方法规其属于是上位法，效力优先。在地方法规未出台的情况下，应当依照《社会保险法》和配套的《社会保险基金先行支付暂行办法》的规定执行。

（四）被告于2016年3月3日作出的答复不合法。

原告认为《社会保险基金先行支付暂行办法》第七条、第八条、第九条对被告接到先行支付申请后如何处理作出了明确规定。根据该规定，被告在受理尹某某申请后，应该在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，在用人单位不按时足额支付的情况下先行支付，或者在5个工作日内作出不予先行支付的决定。尹某某已具备先行支付条件，被告既不先行支付，又不作出不予先行支付决定。被告未履行向申请人作出是否先行支付决定的义务的行为违法。

撤销被告于2016年3月3日作出的《关于尹某某申请先行支付的答复》；被告在本判决生效后60日内履行支付原告尹某某因尹某工亡一次性保险待遇项目中由工伤保险基金支付项目的法定责任，具体金额由被告根据有关法律法规进行核算。

资阳市雁江区人民法院认为，本案争议焦点有两个：第一，先行支付工伤保险待遇，是不是被告应尽的法定职责；第二，被告于2016年3月3日作出的答复是否合法？

就第一个争议焦点问题，法院认为：《社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”。《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”。第三款规定：“社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构具体承办工伤保险事务”。根据上述规定，并参照《资阳市工伤保险市级统筹实施办法》第五条第（二）款：“工伤保险各项待遇审核实行市级管理，即：由县（市、区）社保局初审后报市社保局终审执行”的规定，本案被告是本市负责社会保险的行政主管部门，负责本区域内的工伤保险工作，并具体承办工伤保险事务，是本案适格被告。被告为符合条件的申请人办理社会（工伤）保险待遇支付是被告的法定职责。

《社会保险法》第三十八条、第四十一条第一款以及《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定已阐明了工伤保险制度是用人单位单方缴费的制度，职工本人难以掌握用人单位为其参保的情况，只能依靠社会保险行政部门履行监督职责督促用人单位依法参保，工伤先行支付制度，实际上也是政府为监督不力的失职行为承担责任的一种体现。本案中，尹某某向被告提交了尹某被确认为工亡后经仲裁判决仍不能获得工伤保险待遇，法院出具的中止执行文书等材料，要求被告由工伤保险金中先行支付尹某某之父尹某一次性工亡保险待遇款项符合上述法律，本院予以支持。

就第二个争议焦点问题，一审法院认为：本案中，被告收到尹某某申请后，如果认为尹某某的申请不符合先行支付条件，理应按《社会保险基金先行支付暂行办法》第九条规定作出决定，但被告在收到尹某某申请后，未履行向申请人作出是否先行支付决定的义务的行为违法，属不履行法定职责。故此，被告于2016年3月3日作出的上述答复违反法定程序，明显不当，应予撤销。

（一）《社会保险法》第四十一条规定的“用人单位未依法缴纳工伤保险”是否包括用人单位未办理社会保险登记的情形问题。

被告认为用人单位未办理社会保险登记证，不属于先行支付范围，先行支付仅指已参保不缴费情形；我们认为“用人单位未依法缴纳工伤保险费”包括用人单位未参保。

《社会保险法》第二条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”该法律明确了国家建立工伤保险制度，其宗旨和目的是保障劳动者获得物质帮助的基本权益。第三十三条规定：“职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。”工伤保险制度是用人单位方单方缴费的制度，职工本人难以掌握用人单位为其参保的情况。第八十四条规定：“用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款。”《工伤保险条例》第六十二条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由社会保险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。”根据上述规定，社会保险行政部门对用人单位依法参保、缴费负有法定的监督责任，在用人单位未依法参保、缴费的情况下，社会保险行政部门应当首先对其进行督促。工伤保险先行支付制度，实质上是社会保险机构为监督不力的失职行为承担责任的一种体现。职工所在用人单位未依法参加工伤保险或者未依法缴纳工伤保险费，社会保险行政部门应当依法采取措施督促其依法参保、缴费，《社会保险法》第四十一条规定的“用人单位未依法缴纳工伤保险”应当包含未依法参保缴费和参保后未依法缴费的情形，本案应视为第一种情形。

（二）关于民事侵权与工伤保险责任竞合的情况下，能否申请先行支付工伤保险待遇的问题。

被告认为，本案是第三人侵权，适用第四十二条，被告只对工伤医疗费用先行支付，丧葬补助金、工亡补助金不支付，因本案未产生医疗费，故不属于被告先行支付范围；我们认为第四十二条仅指第三人侵权时工伤医疗费用的处理，不涉及其他项目，本案尹某当场死亡，未发生医疗费用，应适用第四十一条。

虽然本案因工死亡的原因是交通事故，但根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第八条第二、三款：“职工因第三人的原因受到伤害，社会保险行政部门已经作出工伤认定，职工或者其近亲属未对第三人提起民事诉讼或者尚未获得民事赔偿，起诉要求社会保险经办机构支付工伤保险待遇的，人民法院应予支持。职工因第三人的原因导致工伤，社会保险经办机构以职工或者其近亲属已经对第三人提起民事诉讼为由，拒绝支付工伤保险待遇的，人民法院不予支持，但第三人已经支付的医疗费用除外”之规定，该案中第三人侵权并不能成为尹某某申请先行支付的障碍，且《社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”第四十二条规定：“由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。”《社会保险基金先行支付暂行办法》第十一条第一款规定：“个人已经从第三人或者用人单位处获得医疗费用、工伤医疗费用或者工伤保险待遇的，应当主动将先行支付金额中应当由第三人承担的部分或者工伤保险基金先行支付的工伤保险待遇退还给基本医疗保险基金或者工伤保险基金，社会保险经办机构不再向第三人或者用人单位追偿。”上述规定，赋予了职工享有从工伤保险基金中先行支付工伤保险待遇的权利，同时也赋予了社会保险经办机构有选择的追偿权。本案中用人单位应当承担的尹某某享有的工伤保险待遇法院作出了民事判决并进入执行程序，因用人单位作为被执行人无可供执行财产，没有执行条件，执行法院也裁定终结本次执行程序。尹某某选择申请先行支付工伤保险待遇符合法律规定。被告依法先行支付工伤保险待遇后，依法享有向用人单位的追偿权。尹某某从工伤保险基金领取工伤保险待遇先行支付金额后，又从用人单位获得的工伤保险待遇,应当主动退还给工伤保险基金，社会保险经办机构就尹某某退还部分，不再向用人单位追偿。被告认为民事侵权与工伤保险责任竞合的情况下，只能先行支付工伤医疗费，不能申请先行支付工伤保险待遇的理由不能成立。

《社会保险法》、《社会保险基金先行支付暂行办法》施行以来，司法实践中社会保险基金先行支付数年来未得到很好的贯彻执行。本地类似的工伤保险待遇先行支付申请，在长达数年的时间里，还未有先例，不是法律有问题，而是法律的执行有问题。工伤保险基金先行支付的条件和程序较参保缴费的普通工伤更为复杂，支付后如何追偿还没有配套制度和成熟的经验，导致社会保险经办机构处理先行支付的积极性不高。但国家法治建设的新动向发生了巨大的变化，法治观念也随之转变。2014年1月7日，习近平同志在中央政法工作会议上表示，“有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。”国务院也多次表示国务院的很多好政策未落地。中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，全面推进依法行政、加快法治政府建设提到了新的高度，新《行政诉讼法》施行，以及变立案审查制为立案登记制等司法改革成果，都为本案的胜诉奠定了良好的基础。