律师代理陈某要求省市县三级国土行政机关退还采矿权价款行政诉讼重审上诉案

1986年某县某乡开办了一家集体企业性质的某煤矿。2005年某煤矿向某县国土资源局缴纳采矿权价款90600元，向某市国土资源局缴纳采矿权价款60400元，向某省国土资源厅缴纳采矿权价款151000元。

2009年4月，某煤矿向某县国土资源局缴纳采矿权价款163680元，向某市国土资源局缴纳采矿权价款65472元，向某省国土资源厅缴纳采矿权价款180048元。2008年11月12日，陈某与某县某乡企业管理站签订《某煤矿租赁合同》，约定：某县某乡企业管理站将某煤矿租赁给陈某开采经营；租赁时间17年，从2009年1月1日至2025年12月31日止；相关部门预交的各种押金、保证金归陈某所有。

2010年1月22日，某煤矿发生瓦斯爆炸事故，致4人死亡5人受伤。同年3月30日，某县人民政府做出《关于关闭某煤矿的决定》，陈某作为某煤矿的法定代表人兼矿长，犯重大安全事故罪被判刑。陈某获释后认为某煤矿在技改期间因发生矿难被关闭，地下煤炭资源并未开采，因此在对某煤矿进行闭坑验收后向三级国土行政机关要求退还已缴纳的采矿权价款和环境治理备用金。

2011年3月9日，某省国土资源厅向陈某退还了环境治理备用金471950元。但三级国土行政机关认为退还采矿权价款没有法律依据，因此拒绝退还采矿权价款。

为此陈某提起行政诉讼，要求三级国土行政机关退还已经交纳的采矿权价款。天心区法院认为陈某不是采矿权价款的权利人，无权对采矿权价款提出主张，认为某煤矿因发生安全生产事故而被关闭，陈某要求退还采矿权价款理由不能成立。据此，天心区法院于2015年11月3日做出（2015）天行初字第00046号《行政判决书》，驳回陈某的全部诉讼请求。

陈某不服一审判决提起上诉。2016年6月16日，长沙市中级法院做出（2016）湘01行终66号《行政裁定书》，将本案发回重审。

天心区法院重审后于2016年12月30日做出（2016）湘0103行初57号《行政判决书》，驳回陈某的全部诉讼请求。陈某不服，再次上诉。

北京市京师律师事务所律师曹旭升在本案中担任陈某的诉讼代理人参加诉讼。

本案争议焦点有二：一是涉案行政行为是否证据确凿？二是涉案行政行为适用法律、法规正确，符合法定程序的？

陈某代理律师认为：

（一）重审法院人为缩小了《财政部国土资源部关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳采矿权价款退还工作的通知》的适用范围，错误的解读了该通知，根据该通知和某省的地方通知精神，本案所涉采矿权价款应当退还

一审法院认为：“《财政部国土资源部关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳采矿权价款退还工作的通知》仅在矿产资源开发整合过程中适用，而某煤矿并非因政策性整合而被关闭，故不能适用该规定处理本案采矿权价款。某煤矿因发生安全生产事故而被关闭，原告陈某要求被告退还采矿权价款，无法律依据，其理由不能成立”。

1.重审法院人为地缩小了上述通知的适用范围

该通知标题中表述的是“政策性关闭”而非“政策性整合”，重审法院在政策性后面加入“整合”二字，人为的缩小了该通知的适用范围。某煤矿发生矿难后，因违反相应政策性规定而被关闭。本案应当适用该通知的规定。

2.重审法院错误解读了上述通知的本义和精神实质

通知本义和精神实质为：直接关闭的矿山企业因采矿权被收回，如果资源尚未开采完毕，矿山企业所缴纳的未被开采的相应采矿权价款应当退还。如果关闭前资源被开采完毕，则无须退还采矿权价款，否则，行政关闭行为并不能免除或阻却行政机关履行退还相应采矿权价款的义务。某煤矿在关闭前因技改发生矿难，技改期间不能且不得开采，所以关闭时资源尚未开采，此属矿山被关闭且资源尚未开采的情形，因此，根据该通知精神，本案采矿权价款应当退还。

3.某省的地方通知亦规定本案所涉采矿价款应当退还

某省《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的通知》第三条明确规定“下列几类煤矿纳入规划关闭范围：1.不执行煤矿监管监察指令、擅自违法组织生产造成重大以上伤亡事故的”，第七条更规定“及时退还关闭煤矿的采矿权价款、地质环境治理备用金和安全生产风险抵押金”。从该通知中可以看出，“重大以上伤亡事故”的矿井是煤矿整顿关闭的对象，及时向此类关闭煤矿退还采矿权价款是行政机关的义务和职责。因此根据该通知，本案采矿权价款也应当予以退还。

（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的规定，行政机关对其不应当退还采矿权价款的主张应当提供法律依据，陈某没有义务提供应当退还采矿权价款还是不应当退还采矿权价款的法律依据。行政机关在法定答辩期内和整个一审诉讼中并未提供不应当退还采矿权价款的法律依据的情况下，应当推定行政机关不退还采矿权价款没有法律依据。因此，重审法院在行政机关不退还采矿权价款没有法律依据的情况下，判决驳回陈某的全部诉讼请求违反《行政诉讼法》的规定，本案应当改判支持陈某在一审中的全部诉讼请求

本案不争的事实为：一是行政机关收到了某煤矿交纳的采矿权价款；二是交纳采矿权价款之后某煤矿被关闭；三是关闭时某煤矿与采矿权价款对应的矿产资源并未被开采；四是陈某已经通过闭坑验收的方式将被关闭的某煤矿全部煤炭资源退还给国家所有；五是没有专门针对矿山因矿难被关闭采矿权价款应当退还和采矿权价款不应当退还的明确规定。

也就是说，针对本案事实，双方并无争议。针对应当退还采矿权价款还是不应当退还采矿权价款，行政机关认为法律没有明确规定，所以行政机关不能向陈某退还采矿权价款；而陈某认为法律没有明确规定，而当初收取采矿权价款对应的煤炭资源已经“退还”国家，所以行政机关应当向陈某退还采矿权价款。

必须明确的是：没有任何一条法律或行政法规规定因矿难或发生安全生产事故而被关闭的矿山不应当退还采矿权价款。而财政部、国土资源部的通知和某省的通知则对矿山关闭后矿产资源未开采完毕的情形应当退还相应采矿权价款做出了明确规定。

本案是行政案件，行政机关收取采矿权价款和矿山被关闭在先，陈某向行政机关要求退还采矿权价款和行政机关不退还采矿权价款在后。现某县政府代表国家通过关闭矿山的形式不允许矿山开采，也就是收取采矿权价款的前提已经丧失，行政机关收取采矿权价款自然没有了依据，自然应当退还已经收取的采矿权价款。

《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对做出的行政行为负有举证责任，应当提供做出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”、“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”根据该规定，行政机关应当提供证明其不退还采矿权价款的行为合法的证据和所依据的规范性文件，但行政机关并没有提供，因此，应当推定行政机关不退还采矿权价款没有相应证据和法律依据。

《行政诉讼法》第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”。根据该规定，即使陈某不提供证据和依据，也免除不了行政机关的举证责任。

《行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提供申请的证据”。也就是本案陈某提供向行政机关提出退还采矿权价款申请的证据即完成举证义务，本案陈某已经根据该规定提供了向行政机关申请退还采矿权价款的证据，显然陈某已经完成举证义务。

《行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。本案行政机关并没有提供不退还采矿权价款之行为合法的证据，没有提供不应当退还采矿权价款的法律依据。一审法院适用该规定驳回陈某的全部诉讼请求属适用法律错误。

《行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”。本案某煤矿在关闭前正在技改，并没有将相应的煤炭资源开采出来，矿山关闭后，与采矿权价款相对应的煤炭资源已经退还国家所有，行政机关代表国家收取的相应采矿权价款也应当退还。因此，本案应当适用该规定，改判支持陈某的全部诉讼请求。

（三）国家作为矿产资源的所有者对矿产资源具有双重身份，一是监督和管理矿产资源勘查、开采的行政主体身份，一是出让矿产资源的用益物权、收取采矿权价款的民事主体身份。在某县政府代表国家通过关闭矿山的方式收回某煤矿的采矿权后，行政机关作为代表国家收取相应采矿权价款的行政主体和民事主体，应当根据《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第六十一条的规定向陈某退还已经收取的采矿权价款

《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。第十一条规定：“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作”。由此说明国家对矿产资源享有双重身份，一是作为矿产资源的所有人对矿产资源享有的民事主体身份，一是作为矿产资源的管理者对矿产资源勘查、开采进行监督和管理的行政主体身份。

《矿产资源开采登记管理办法》第十条规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费外，还应当缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款”。《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》第六条规定：“探矿权采矿权价款以国务院地质矿产主管部门确认的评估价格为依据”。由此说明采矿权价款的性质是国家出资勘查取得勘查成果即探明资源储量后，评估取得该储量的出资成本，然后由各级国土资源行政管理机关代表国家向采矿权人收取的款项，所以采矿权价款的性质是国家向采矿权人有偿出售矿产资源用益物权的对价。

《民法通则》第六十一条规定：“民事行为被确认为无效或者被撤销后，当事人因该行为取得的财产，应当退还给受损失的一方”。行政机关通过允许开采的方式收取采矿权价款的行为是一种民事法律行为，某县政府关闭某煤矿是一种具体行政行为，某煤矿被关闭后不允许开采致使实施民事法律行为的基础丧失，相当于允许开采的民事法律行为被撤销，某煤矿关闭后，陈某已经通过闭坑验收方式将煤炭资源退还给国家，被退还的煤炭资源已经自然回归国家所有，行政机关理应代表国家向陈某退还已经收取的全部采矿权价款。

2017年6月27日，长沙市中级法院做出（2017）湘01行终162号《行政判决书》，支持了陈某的全部诉讼请求。

长沙市中级法院认为：现有文件只能得出政策性关闭应当享有采矿权价款退还的权利，不能得出除了政策性关闭以外的其他关闭不能享有采矿权价款退还权利的结论。《物权法》在第三编“用益物权”中明确：依法取得的探矿权、采矿权受法律保护”。

陈某要求退回采矿权价款遭到拒绝，是一种没收其合法财产权利的行政处罚，这种事实上的处罚没有法律依据。在法庭调查中，核实双方并无“当发生事故时，就不予退还采矿权价款”的约定。既然没有法律规定也没有相关约定，三级国土行政机关就无权没收陈某的合法财产权益，故应当退还其交纳的采矿权价款。

本院责令三级国土行政机关在休庭后补充证据并未提供，应承担举证不能的法律后果。陈某要求全部退还已缴纳采矿权价款的请求，予以支持。综上，判决如下：一、撤销长沙市天心区人民法院（2016）湘0103行初字57号行政判决；二、责令某省三级国土行政机关在本判决生效后一个月内向陈某退还采矿权价款共计711200元：其中，省厅退还331048元，市局退还125872元，县局退还254280元。

到目前为止，对矿山发生矿难被关闭后采矿权价款是否退还没有明确的法律规定。长沙市中级法院从用益物权的角度，根据法理并适用举证原则，推定三级国土行政机关不退还采矿权价款没有依据，从而判决支持陈某的全部诉讼请求，是正确的并是值得肯定的。

随着环保要求和安全要求的加强，矿山因安全要求不达标或环保要求不达标被关闭的概率在增加，矿山被关闭是一种行政处罚结果，而矿山关闭前企业对矿山的缴费性投入或建设性投入，是一种民事行为，该民事行为衍生的民事权利并不因行政处罚而丧失。但我国目前对这些民事权利的保护，处于立法空白阶段。建议立法机关对类似本案的情形引起重视，加强立法，依法保障矿业权人的合法权益，从而让人民法院在审理此类案件时有法可依。