律师代理马某等村民诉某乡政府土地征收行政赔偿案

马某等18人系金华市某乡人民政府辖区内某村村民，自2011年开始，金华市人民政府因学校、道路建设等社会公共利益需要，逐步对某乡范围内的集体土地实施征收，其中就包括马某等18人所在村范围内的部分土地。

该村村民得知征收事宜后表示不同意仅对该村部分土地实施征收，同时召开村民代表大会，通过村民代表大会决议的形式明确要求“土地统征、整村搬迁”，并形成会议纪要提交给某乡人民政府。同时又因某乡处于二环路以内村落“撤村建居”项目的进行，该村的所有土地必须被征收为国有土地，但因没有征地指标无法对该村的所有土地实施征收。在此情况下为了学校能够开工建设及“撤村建居”工作的顺利推进，某乡人民政府以预征形式，与村委会草签了征地意向协议，拟定有征地指标后再按法定程序进行征用。截止2013年12月相应的征地及青苗补偿款等补偿费用均发放到位。同时该村包括马某等18人在内的村民于2013年11月签署《青苗搬迁补偿费领款单》同意对被征收土地上青苗进行处置，若逾期则同意乡政府按无主处理。

2015年3月，马某等18人因对青苗补偿款的数额不满，以其在涉案地块上种植的苗木被该乡人民政府在被征收人未与相关征收单位达成协议且未经合法征收程序的情况下，组织工作人员对其土地进行强制清表并征收为由，向一审法院提起诉讼，要求确认该乡人民政府的征收行为及毁坏地上种植苗木的行为违法，同时要求该乡人民政府将涉案土地恢复原状并赔偿经济损失。后一审法院经审理后驳回了原告的诉讼请求。

马某等18人不服，向金华市中级人民法院提起上诉，二审法院经审理后认为根据本案证据可以确认某乡人民政府组织人员对涉案土地实施“清表”，但对一审中其他关于事实认定的内容及判决结果予以维持。

马某仍旧不服，并向浙江省高院提起再审，浙江省高院经审查后裁定对该案进行再审，审理过程中省高院认为若对该案进行判决，可能会认定某乡政府的强制“清表”行为违法，故组织双方进行调解，最终该案以马某撤诉结案。

2016年6月包括马某等18人在内的34位该村村民又因上述土地上的土地征收纠纷向金华市中级人民法院提起诉讼，要求确认金华市人民政府对其所在村土地上未经审批的17.8661公顷土地实施征收的行为违法，金华市中院审理后认为其并不能证明金华市人民政府对其诉请中的土地实施了征收故驳回了诉讼请求，马某等34人不服，向浙江省高院提起上诉，省高院裁定维持原判。至此马某等34人与某乡人民政府、金华市人民政府因此所在村土地被实施征收产生的纠纷才告一段落。

马某等18人与某乡人民政府因其所在村土地征收行政赔偿纠纷案的一审、二审、再审程序及马某等34人因同一涉案土地与金华市人民政府的土地征收纠纷案的一审、二审程序，均委托浙江金元律师事务所曹红光律师作为代理人参加诉讼。虽然马某等人将同一纠纷分为两个案件进行诉讼，原告数量有所增加，但实质上就是因马某等人所在村土地征收问题所衍生出来的一系列纠纷。

马某等人代理律师认为：本案争议焦点主要有四：一是金华市人民政府对该村土地上未经审批的17.8661公顷土地是否实施过征收行为；二是某乡人民政府是否实施了涉案土地征用行为；三是涉案土地上的清表行为是否是某乡人民政府实施的；若是某乡人民政府实施的，该行为是否合法；四是若某乡人民政府对涉案土地实施了清表行为且该行为违法，某乡人民政府是否应赔偿马某等18人的损失。

（一）金华市人民政府对该村土地实施的征收行为合法，且并未对未经审批的17.8661公顷的土地实施征收。

根据浙江省人民政府的建设用地审批意见书，浙江省人民政府经审批同意对涉案村范围内，面积共计为7.1339公顷的土地实施征收。后根据浙江省人民政府作出的建设用地审批意见书，金华市人民政府及金华市国土资源局分别作出征收土地公告及征地补偿安置方案公告，依法对征用土地方案及征地补偿、安置方案进行了公告。相关征地补偿款也已由乡人民政府发放至马某等人所在的村经济合作社。因此金华市人民政府对某村的土地征收行为经浙江省人民政府批准、组织实施行为合法，补偿安置到位。

除上述对某村土地的征收行为外，金华市人民政府并未对某村地块上的其余土地实施过土地征收的行政行为，马某等人也没有任何证据可以证明金华市人民政府实施了上述行为，金华市人民政府作为本案被告主体不适格。

（二）某乡人民政府无权也并未作出征收涉案土地的行政行为。

根据《土地管理法》第四十五条：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”及四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”之规定，批准土地征收的主体为国务院和省政府，实施主体为市政府和县（市）政府（不包括区政府和乡政府）。而某乡人民政府作为乡级人民政府，既非决定土地征收的行政主体，也非实施土地征收的行政主体。

（三）涉案土地上的清表行为是由马某等18人所在村集体组织实施的，与某乡人民政府无关。

本案马某等18人提供的证据并不能证明某乡人民政府对涉案土地实施了清表行为，同时根据某乡人民政府提供的村两委《会议纪要》、签到表及《情况说明》等证据，可以证明对涉案土地进行清表的工作，是涉案土地所在村村两委集体讨论、自主决定并组织实施的，与某乡人民政府无关。

（四）某乡人民政府并未对涉案土地实施清表行为，马某等18人也没有证据可以证明某乡人民政府毁坏了地上苗木及损失赔偿的数额，因此其要求某乡人民政府将涉案土地恢复原状并赔偿经济损失没有相应事实和法律依据。

1.根据《国家赔偿法》第七条第一款：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”之规定，赔偿义务机关为行使职权对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的行政机关及其工作人员，而本案中某乡人民政府并未对涉案土地实施强制征收和损毁地上苗木的行为，故某乡人民政府并非赔偿义务机关，无需对马某等18人承担赔偿责任。

2.马某等18人虽在一审庭审中提供了自制的财产损失清单，但该份清单中的苗木价格未经专业机构进行评估，不具有证据证明实际财产损失的客观证明力。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据……”之规定，若原告认为行政行为对自己的造成损失并要求赔偿的，应承担损害赔偿的举证责任，因马某等18人未能提交充足证据加以证明的，依法应承担举证不能的不利后果。

3.根据某乡人民政府在一审中提供的“青苗搬迁补偿费领款单”可以证明，马某等18人已领取了涉案土地上的青苗搬迁补偿费，并且上述领款单有马某等18人的签名、捺印予以确认。其在领取了青苗补偿费的情况下又要求某乡人民政府对其损失进行赔偿，是没有任何事实和法律依据的。

4.涉案土地已被用作学校的建设，符合社会公共利益的需要，现房屋已结顶，因此马某等18人诉请将涉案土地恢复原状，将直接损害到社会公共利益，事实上也无现实操作可能。

本案两个案件一审均被法院予以驳回，二审法院也均裁定维持一审判决及裁定。

首先，对于某乡人民政府是否对涉案土地实施了征收行为行为这一争议焦点，根据法律规定，某乡人民政府不可能作为批准或实施征收行为的主体，故一审法院对于原告的该项诉讼请求予以驳回，二审中，马某等人也认为该项诉讼请求有误，在二审的诉讼请求中也将该项诉讼请求予以剔除。

其次，一、二审法院虽然最终都驳回了马某等18人关于确定某乡人民政府对涉案土地实施征收行为违法的诉讼请求，但是两级法院在本案某乡人民政府是否对涉案土地实施了清表行为这一关键性的争议焦点的认定上却是不同的。

一审法院认为，在相关项目的平整土地过程中，马某承包地上部分苗木被“清表”属实。但是，马某在本案中不能证明是某乡人民政府对其承包地强制征用及对其苗木进行损毁，故驳回了马某要求确认某乡人民政府毁坏马某地上种植苗木的行为违法的诉讼请求。

二审法院认为，根据本案相关证据一审法院认为本案不能证明系由某乡人民政府实施了涉案清表行为这一事实认定错误，并确认2014年10月22日，某乡人民政府组织相关人员对位于马某等18人所在村的涉案土地实施“清表”。

再次，关于某乡人民政府是否应对马某等18人的损失进行赔偿这一争议焦点，虽然两审法院均驳回了马某等18人的该项诉讼请求，但是因两审法院对某乡人民政府是否对涉案土地实施了清表行为这一事实认定不同，导致驳回的理由也不相同。

一审法院认为，因马某等18人未能证明某乡人民政府实施了涉案清表行为，因此其提出的恢复承包地原状及赔偿数额的请求，也无相关证据，故予以驳回。

二审法院认为，马某等18人已领取了青苗搬迁补偿费，并承诺于2013年12月5日前将涉案地块中的青苗予以移栽或处理，逾期后统一平整场地时将做无主处理，该承诺实质是与某乡人民政府达成的行政协议。某乡人民政府在组织实施涉案“清表”行为前也发布了相应的公告，告知拟定2014年10月20日起择日进行“清表”，逾期作无主处理。马某等18人在承诺的期限内，没有依照承诺对涉案地块中的青苗予以处理，故某乡人民政府在2014年10月22日组织实施的对涉案无主物予以“清表”的行为并无不当。因此虽认定某乡人民政府实施了涉案清表行为，但未认定该行为违法，并且以此驳回了马某等18人要求赔偿损失的诉讼请求。

最后，关于马某等34人后续诉金华市人民政府土地行政征收一案，两审法院均认定在卷证据无法证明金华市人民政府对尚未批准的17.8661公顷土地实施了征收，诉讼请求缺乏事实依据，故驳回了起诉。

本案政府系因社会发展的需要进行“撤村建居”工作，从而与农户之间产生纠纷，是城市化进程中凸显出来的新问题。

首先，本案当中对于实施涉案土地征收行为的主体及其合法性的问题是比较明确的。根据我国《土地管理法》的规定，某乡人民政府无权实施土地征收，故不可能作为征收土地的主体，马某等人在一审中要求确认某乡人民政府实施征收行为违法显然是不能得到支持的。故其第二次将金华市人民政府作为被告提起诉讼，要求确认征地行为违法，被告主体适格，但是作为原告的马某等人却无法举证证明金华市人民政府对未经审批的土地实施了征收行为，而金华市人民政府在诉讼当中却能够举证证明其征收行为合法，法院据此驳回原告起诉并无不当。

其次，本案乡政府虽无权对涉案土地实施征收，但是根据在卷证据二审法院认定乡政府对涉案土地实施了清表，虽然二审法院以乡政府进行的清表行为系马某等人在领取青苗补偿款时与乡政府达成的行政协议中明确认可的且乡政府的清表行为只是履约行为为由，未将乡政府的清表行为认定为违法，但实际上乡政府的清表行为是否合法确实存在争议。根据我国土地管理法及征用土地公告办法等的规定，在主体资格方面，乡政府是无权作为土地征收实施机关与被征收人签订征地协议的，在程序方面我国对征用土地有严格的程序，即使马某等人未按约定交地，也应由有权机关按照《行政强制法》的规定的程序做好告知程序后申请法院强制执行，而不应由乡政府进行清表。因此在本案再审阶段，省高院明确提出若在认定乡政府实施了涉案清表行为的情况下，该行为可能会被认定为违法，最终经多方调解马某撤回了其再审申请。

再次，对于是否应对涉案土地恢复原状并赔偿马某等人经济损失的问题。即使法院最终认定乡政府的行为违法，马某等人的该项诉讼请求也不一定会得到支持。一是关于恢复原状的诉讼请求，涉案土地已被用作学校和公路建设，并且随着撤村建居工作的推进，在有征地指标的情况下涉案土地迟早会经合法征用手续征收，因此没有恢复原状之现实可能；二是关于赔偿损失的诉讼请求，本案中马某等人主要是对涉案土地上青苗补偿费用不满才会提起诉讼，但是根据乡政府提供的证据，青苗补偿费用已经发放给了包括马某在内的所有农户，马某等人认为其所遭受的损失与远远大于得到赔偿的数额也没有相应证据能够证明，而根据行政诉讼法的规定，对于要求行政赔偿的案件，原告是应承担对行政行为造成损害的举证责任的。因此即使确认乡政府的清表行为违法，损失赔偿这一项诉讼请求也较难得到支持。

本案是典型的政府因社会公共利益及进行“撤村建居”工作的需要，从而与农户之间产生纠纷而引发的涉及土地征收方面的行政诉讼，凸显了城市化进程中的新问题，无论对地方政府还是司法审判实践均有着现实意义。

首先，因本案预征行为确实存在程序问题，故代理律师在代理时向委托人建议与法院加强沟通交流，确保在诉讼应对上不处于被动局面。在代理过程中，鉴于本案类型新颖，相关法律法规的规定相对空白，故代理律师还根据本案反映出的问题，在省政府行政复议局及与省高院交流的过程中，提请政府与司法部门针对这类问题进行专题调研，以完善土地征用及撤村建居工作立法问题，已得到省法制办行政复议局和省高院行政一庭的高度重视和采纳。

其次，针对地方政府普遍采取“预征”土地来满足城市化进展需要的具有法律风险的做法，一方面在个案诉讼时应尽可能要设法保全政府社会公共利益之目的的初衷；另一方面针对征地程序违法操作问题，代理律师在案外及时向政府相关部门提出整改建议，并推动市法制办出台了《金华市区撤村建居城中村改造（整体迁建）内部操作流程》。

再次，代理律师利用代理诉讼的机会分别在庭外与省法制、行政复议局和省高院行政一庭进行撤村建居城中村改造引发征迁问题交流沟通，建议由省法制办和省高院牵头，进行专题调研，向常委和政府提出对这方面尽快出台规范操作地方立法的建议。